首先，就某些行政管理活动而言，它的主要目标是使得效用或者福利最大化，也即某些领域能够提供的产品或者服务的最大化。因此，这里更适合应用经济学的成本效益分析，这意味着我们要更侧重于依靠行政机关的专家知识去解决问题，而不是主要依靠大众的讨论。
一旦在这些领域引入广泛的公众参与，将在实质上改变争议的形态和性质，把争议从一个可能通过重复适用有效规则而轻易解决的技术性问题，转变成一个利益集团博弈的场域，其中充满着对抗规则调控的变量。
有人声称，对相互冲突的利益的最佳平衡和调和，可以实现理性决定的理想，但是，由于什么是“最佳解决方案”并没有普遍认同的标准，行政决策的作出通常就是一个倾向某些利益或忽视其他利益的问题。即便在最小心谨慎地考虑了相互冲突的受影响利益之后，仍然不可避免的问题是赋予每一个利益多少权重（weight），以及支持这种赋予的价值何在。[12]也即，当一个技术性的问题被作为一个政治性的问题而处理时，其结果很可能会偏离最佳选择。
其次，公众参与是有着运作成本的，而且参与越广泛越深入，成本就越高昂。公众参与，尤其是正式的听证程序，将会使行政机关承受高额的运作成本，并产出庞大数量的案卷。而对于某些复杂的科学、技术和经济问题，巨大的开支是与其效用是成反比的。
例如，美国食品和药品管理局（FDA）曾经在很长时间内被要求采用正式听证程序制定规则，这样，公众参与不可避免地扩展到技术领域。在著名的有关花生酱的行政规则制定中，当事人耗费了数周听证时间与几百页文字材料，以便专家能够盘问诸如花生酱是否应含有87％还是90％花生的争议。而在另一个关于维他命补充的正式规则制定过程中，时间拖得更久，该局进行了长达18个月的听证！[13]
可见，对于当事人来说，听证程序也将耗费大量的时间、金钱成本，而且参与程序的当事人范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。更为致命的是，高额成本导致了有组织的利益集团将在决策程序中获得对未经组织的利益相关人们更为明显的优势，因为前者的参与愿望更为强烈，其经济承受能力也更为强大。
基于以上原因，我们有理由相信公众参与也并非包治百病的万能良方。为了应对复杂的行政管制实践，我们有必要基于决策事务的目标和性质构想一个行政决策行为类型的谱系。
这一谱系划分的基础在于以下两点：
首先，该行政决策的主要目标是为了实现效率还是公正。[14]效率和公正，都是现代行政所追求的目标。理想的状态是通过行政权的积极行使，在实现公平正义的同时，促进经济效益和行政效率。然而，在实践中两者却经常处于深沉的张力中，鱼和熊掌不可兼得，至少有一方必须做出妥协。如果是以效率为导向，公众参与就应被弱化，而追求公正则相反。
其次，即便公众参与是必要的，还需要分析这一参与的基础是什么：利益抑或技术。[15]如果参与基础是技术，那么参与者也应限于该领域的专家；[16]如果是利益，当是主观利益的时候，参与主体应限于行政决策可能影响到的利害关系人，当是客观利益的时候，方有公众广泛参与的必要。这就意味着我们必须具体分析行政事务的种类，来划出一个大致变化谱系。
