再次，公众参与是行政机关了解地方性知识和零散信息的必需。
行政决策的成败，往往决定于细节。因此，决策目标的确定，绝不能脱离具体的现实。然而，有关具体情况的信息和知识往往是零碎的，分散掌握在数量众多的人手中。正如苏力所说的，这些知识并不是悬浮在空中的，无法信手拈来，随取随用；这些知识也不见于书本，至少不全见于书本，因为这些知识不仅是地方性的，而且也是个人性的，是交流起来不经济的知识，因此也往往是不值得规模化生产即进入书本的知识。[11]如果缺乏广泛的公众参与，将这些利益的攸关者和信息的掌握者吸纳进来，行政决策的目标确定乃至后续的方法选择都将出现偏差，其结果不言而喻。
然而我们不得不承认，在认识行政决策的目标方面，公众参与模式会有杰出的表现，但并不一定能够促进行政决策的质量和理性。参与本身能够对可欲的公共福利目标的认识提供一个事实基础，但公共参与并不必然意味着更高质量的行政决策。因为在目标确定之后，手段的选择就是一个基本问题。在手段选择上，最有效的应当是“目标——工具理性”的行政专业知识。这些关于何种手段能够恰如其分地达成所欲目标的知识，可以以一种演绎的方式得到应用——给定所欲目标，以及当下情境的基本特点，可以演绎出应当采取的手段。由于这种知识已经在不同的情境下进行了反复的应用，已被实践检验为比较可靠，因此在手段选择上，理应优先得到运用。
而公众参与是否能够就如何实现可欲的公共目标展开富有意义的理性讨论，取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求。这些变量在相当程度上将影响参与的质量，对一国的社会发展状况提出了很高的要求。假如在基础条件不充分的情况下，行政机关被要求考虑每个利益当事人的陈述和主张，将会在很大程度上影响行政专家进行理性分析和选择。最终产生的结果是建立在妥协和调和的基础上的，这很可能会偏离最初设定的公共利益目标。
据此，我们可以认为，就目标尚不确定、存在价值冲突的行政决策事项而言，引入公众参与有助于提升理性；但当价值和目标已经确定之后，在手段的选择和优化上，公众在多数情形都处于知识上的劣势，参与并不必然能够促进理性。因此，如果我们追求的不是“为参与而参与”的做秀，我们就必须考虑公众参与的有效性，这就应当对行政决策的具体阶段和具体类型进行细致的分析。
三、行政决策类型的谱系结构
由上可见，虽然公众参与值得追求，但是泛泛地将这一理想不加区分地适用于一切行政管制领域和所有阶段将是鲁莽的。这将使我们分散对社会事务复杂性的注意，阻碍我们去发展解决所面对的各种问题的现实方案。公众参与可以看作是一种解决行政正当性问题的技术，而不是解决所有行政问题的一般模式。因此，当行政决策的目标确定之后，在手段选择方面则应有不同。在某些领域实行广泛的公众参与是可欲的，而一些领域则未必是最佳选择，另一些领域则仅应在最低程度上使公众获得参与。这是基于以下几个原因：
