为了减少歧义，在这里必须指出，本文所指的行政决策，是指对未来活动具有拘束力的行政行为，它既包括制定行政规则的抽象行政行为，也包括对相对人未来的权益产生影响的具体行政行为，它主要以效力产生时间为标准，而不是严格按照具体行政行为和抽象行政行为的二分法来界定的。这一点类似于美国行政法上对行政规章的界定方式。[⑤]
二、行政决策公众参与的作用及其限度
行政决策过程中公众参与是值得希求的。它不但具有工具价值，还具有自身的独立价值。公众的参与，会使得一项行政决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益，增强其科学性和可接受性，降低决策失误的风险和政策执行的成本。更为重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使得公民在政府的施政中没有被客体化，体现了现代民主国家对人性尊严的尊重。[⑥]
传统的行政决策，将公民视为治理的客体，否认公民有参与权。在这一行政运作模式下，公民的主体性并未得到承认，人格尊严也未能得到保障，因此，他们对政府的一切决策都有一种疏离感和异己感，对于政府的决定，也往往抱着不信任的态度，不愿意积极配合。经验告诉我们，行政权的实效更多的是取决于公民的接受和社会的认可程度，而不是行政权背后隐藏的强大国家强制力。国家强制力固然可以强制公民和社会接受行政权的实施状态，但解决法律关系冲突的实效远不如公民和社会在心服口服的情况下接受行政权。要提高行政相对人和社会对行政权行使状态的可接受程度，一个有效的方法是让行政相对人参与到行政权的行使过程中来，并提供一个了解行政权行使的便利条件。[⑦]公众参与的这种积极作用是毋庸置疑的。
但是公众参与的重要性在行政决策的不同阶段还是相当差别。在行政决策过程中，公众参与最为重要的阶段在于确定行政决策初始目标的时期。这一阶段具有基础性，公众参与在此期间具有不可替代的功用。其原因如下：
首先，公众参与是行政机关识别公众偏好和进行价值选择的必需。
在一个民主社会，行政决策具有“公共性”，行政决策要获得正当性并为公众所认同和接受，在价值取向上就不能与公共常识偏离太远。如果在这一步发生偏离，随后对决策性质、事实因果关系，以及应当采取的对策等等步骤，都会与公众常识发生更严重的偏离。如此制定的决策，注定不可能得到社会成员的普遍接受。要得知大部分社会成员的价值倾向，公众参与是最为直接的途径。允许更多公民或者利益集团进入行政决策的制定程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达成某些基本共识，可以使行政决策的制定，具备基本的公共性。这种基于多种信息和交涉而获得的共识，无疑是正当性的坚实基础。[⑧]
其次，公众参与是行政机关了解和掌握决策相关利益分布的必需。
行政决策初始目标的确定，除了要知晓公众偏好之外，还需要了解政策所涉及的各方利益。这一方面是为了确定在具体情境中什么是真正的公共利益，另一方面也是为了论证追求这种公共利益的可行性。由于公共利益本身就是个不确定法律概念，政府在做出决策的时候，只能通过情境化的考察来确定公益与私益之间的关联。[⑨]要确定某个行政领域中何为公共利益，在很多时候有必要了解私益的分布状况。尤其是在该行政决策涉及到大量利益冲突的时候，采取公众参与程序，有助于查明相关利益的分布，并在此基础上识别明晰公共利益。[⑩]
