2、法律的层面
按照法理学的一般观点，一项法律制度的最终实现要经历法律的制定和法律的实施两个重要环节。纵观我国当前关于少数民族受教育权保护的法律规范，在制定和实施两个方面都或多或少地存在问题。
首先，在立法的方面存在诸多可以改进之处。第一，现有法律对于少数民族受教育权的规定过于笼统。不论是少数民族权益保障角度的《
民族区域自治法》，还是受教育权保障角度的《
教育法》、《
义务教育法》、《
职业教育法》，对与少数民族受教育权的涉及往往只有一两个条文，而且这些条文大同小异，无非是规定少数民族的平等受教育权、地方各级政府的扶持和援助义务等，原则纲领性规定趋同，细节操作性规定缺位。或许从立法分工的角度而言，在全国通行的法律层面本不必对于这些问题作细化的规制，因为这一任务更适宜由地方立法承担，但是当我们反观地方相关立法时，却发现除了极少数的关于少数民族受教育权的单行条例之外[24]，绝大多数的地方立法仍只是简单地照抄照搬全国性法律中这本就单薄的几条规定，根本没有细化的效果可言。因此，以上几部重要的全国性法律对于少数民族受教育权的规定应当有所细化和扩充。第二，对享有少数民族受教育权的群体过多集中在聚居少数民族（尤其是实施区域自治的少数民族）上面，忽略了散杂居少数民族的受教育权保障。我国少数民族的分布向来有“大杂居、小聚居、交错杂居”的特点，可分为聚居民少数民族和散杂居少数民族两类。前者以民族区域自治制度为制度主体，通过《
民族区域自治法》进行规制，其权益能够得到较为充分的保障。而散杂居少数民族由于民族成分复杂、居住分散，在统一的管理和权益保障上存在诸多困难，没有全国统一的法律，而往往是通过地方性立法加以规制[25]。这些地方性法律规范普遍存在着效力等级低、地区间差异巨大导致同权不同享等问题，而散杂居少数民族受教育权的保障更是这一系列问题中的突出一项，体现出聚居少数民族（尤其是试行民族区域自治的少数民族）与散杂居少数民族间在受教育权保护问题上的严重不均衡性。第三，缺少一部专门对少数民族受教育权进行针对性规制的法律。从本书对少数民族受教育权的研究中可以看出，少数民族受教育权的保护问题看似有限，实际上牵涉甚广——政治、经济、法律、社会等各方面的问题都有涉及，而且还常常与党和国家相关的政策互相牵连，其中任何一个实体或协调环节出现差池，都将直接影响权利保障的最终效果。要理顺如此一批综合性强、牵涉广泛、错综复杂的关系，单靠纯粹的民族类立法或者教育类立法都显然难以胜任。因此，有必要出台一部专门针对少数民族受教育权的法律，对这一权利进行全方位的细致保护。目前，已经有的学者认识到这一问题并进行了初步的探讨，但仍有许多问题尚待厘清。[26]值得一提的是，除却立法的内容不谈，统一的《少数民族
教育法》与现行的《
民族区域自治法》、《
教育法》等法律中相关条文的关系如何理顺，也是一个比较重要并应给予妥善解决的技术问题。第四，法谚有云“无救济则无权利”，可见一项权利能否实现，其中关键问题之一就在于救济途径是否通畅、救济方式是否有效，少数民族受教育权的救济也不例外。在法治社会，权利救济的最有效方式莫过于司法救济，亦即通过司法机关对纠纷的介入达到定纷止争的效果。目前我国的司法救济共有三种途径，即民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。利用这三类诉讼方式救济少数民族受教育权似乎都有法可依。如《
教育法》第九章关于“法律责任”的规定中，民事责任、行政责任和刑事责任都赫然在列。但通过分析可以发现，刑事责任一般是针对比较严重（即达到“犯罪程度”）的侵害受教育权的行为进行惩治，而行政责任则更多地被表述为“行政处分”（如第74-76条、第78条、第79条），似乎更加倾向于被认定为一种内部行政处理而排斥了司法审查的可能性。因此，《
教育法》中所规定的对于侵害少数民族受教育权的惩治方式更多的是一种民事责任[27]。然而，在很多情况下，侵害少数民族受教育权的行为主体往往是具有行政主体资格或者应当适用行政法予以规制的，统一适用民事责任的做法无疑使这一部分主体的侵权行为游离于司法审查之外。[28]因此，对于少数民族受教育权的司法救济问题，尚待进一步的探讨。
其次，实施环节中的诸多方面尚不尽如人意。第一，法律对于少数民族受教育权的保护规定并没有得到下位法的良好贯彻。在量上，下位法并没有根据法律的相关规定厘定少数民族受教育权的内涵和外延，造成该权利从概念到制度的无端虚化。而上述法律作为少数民族受教育权保护的原则和纲领，也由于没有得到下位法的有效支持而沦为徒具原则、纲领外壳的空架子，更遑论在实践中产生既定的效果。在质上，上述法律对于少数民族受教育权的规定缺乏实际操作性，看上去与
宪法条文的宣示状态并无本质差别，更未规定相关的法律责任与之相适应。试问如此一批既难以操又无有效制裁条款对实施予以保障的法律条文，如何担当实现少数民族受教育权全方位保护目标的重任？第二，有些条文的规定脱离实际，根本难以贯彻。如《
民族区域自治法》第
37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中学教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。”一方面，虽然规定了民族自治地方的自治机关有义务发展本地的民族教育，但是我国民族自治地方大多经济发展落后，财力有限，如何能够切实贯彻该条的要求？另一方面，虽然规定了当地财政紧张时上级财政的补助责任，且不提上级财政是否有能力进行补助，即使有能力，那么具体的补助标准、补助程序、补助分配规则又为何？可见，即使是有限的这几条保护少数民族受教育权的条文，在实践中也颇难真正实现。
3、行政法规的层面
前文曾经提到了几个关于少数民族受教育权保障的行政法规，通过分析其内容就可以直观地发现，其内容间的趋同性严重，且都体现出比较宽泛、空洞的特点，可以说，现行的行政法规中关于少数民族受教育权的根本没有起到将法律加以细化、确认和完善的应有效果。因此，从广度上而言，行政法规的规定范围有限，更多的是对相关法律条文的“依样画葫芦”；从深度上而言，现行的行政法规也未从内容具体化、规范操作化等方面完成与相关法律进行良好衔接的立法任务。况且，非但在内容上与法律趋于雷同，其效力又低于法律，这种行政立法的实施现状，的确令人堪忧。
行政法规层面的另一个问题，在于行政法规法律化的问题。由于位阶上高低有别，倘若行政法规的规定能够上升为法律，那么对于少数民族受教育权的保护无疑是十分有利的。问题是，是否所有关于少数民族受教育权的行政法规都需要法律化？这需要进一步的分析。《
立法法》第
56条第二款对行政法规的使命（或者说功能）作了明确规定：“行政法规可就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）
宪法第
八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”可见，第一项的内容既包括对法律的细化规定也包括对执行法律的规定，而后一项属于国务院的既有职权。因此，第一相中关于对法律进行细化的内容和第二项的内容，在重要性达到一定的程度后，国务院是可以申请全国人大及常委会以既有的行政法规为基础制定相关法律的，亦即具有“行政法规法律化”的必要与可能，而对于第一项中为了便于执行法律而制定的行政法规，从立法的投入产出比来看则并不一定要上升为法律。回到少数民族受教育权保护的问题上，对于以上的规范类型实际上均有涉及。因此，不应笼统地强调“保护少数民族受教育权的行政法规法律化”的问题，而是应当具体情况具体分析。
4、地方性立法的层面
前文已经指出，我国的少数民族分布可以分为实行民族区域自治地方的少数民族和散杂居少数民族两类。这两类少数民族受教育权的保护因影响因素的差异而体现出诸多不同。因此，有必要分别予以分析。
首先，实行民族区域自治的少数民族受教育权的保护。实行民族区域自治的少数民族受教育权的保护的最大优势，在于能够利用自治条例、单行条例等法律形式进行集中、细致的规制。而目前利用自治条例和单行条例保护少数民族受教育权的现状却难以令人满意。第一，自治区一级的自治条例至今仍尚付阙如。纵观我国自治区自治条例的制定历程，虽然持续达几十年之久，但至今仍未有一部自治条例出台，究其原因，多种多样，但有一点是可以肯定的——自治区自治条例的迟迟难产，严重阻碍了民族自治地方诸多工作的展开和深入，其中就包括少数民族受教育权的保护问题。虽然目前五大自治区普遍采用地方性法规、地方政府规章等方式试图替代自治条例的规制内容，但是这些通用性立法形式与自治条例相比难以突出民族区域自治与实行民族区域自治制度的少数民族相关权益的保护。因此，在适当时候重启自治区自治条例的制定工作对于实行民族区域自治的少数民族的受教育权的保护具有重要意义。[29]第二，自治区一级的教育单行条例已取得相当的发展，如广西壮族自治区1992年通过的《广西壮族自治区教育条例》。而宁夏回族自治区则在这一方面走在了兄弟自治区的前列，出台了一些列关于教育的单行条例，对本区的少数民族受教育权作了全方位的保护，如1993年颁布的《宁夏回族自治区义务教育条例》、2001年颁布的《宁夏回族自治区民族教育条例》、2004年颁布的《宁夏回族自治区教育督导条例》等。但是，尚有部分自治区没有关于民族教育的单行条例，这无疑是需要填补的空白所在。第三，自治州、自治县一级的自治条例虽然大多涉及了少数民族受教育权的保护问题，然而相关条文的规定过于笼统，缺乏实际操作性，大多是上位法甚至是其他民族自治地方相关规定的翻版，难以实现切实的保护作用。第四，自治州、自治县一级的单行条例较为发达，不但覆盖面广，而且能够根据本自治地方的客观情况进行较为细致的规定，具有良好的可操作性。自治州层面的如1994年的《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》、2003年的《黔西南布依族苗族自治州教育条例》、1997年的《甘肃省临夏回族自治州教育条例》、1999年的《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》等。自治县层面的如1995年的《大厂回族自治县教育条例》、1999年的《甘肃省东乡族自治县教育条例》等。综上，在地方性立法层面实行民族区域自治的少数民族的受教育权的保护问题主要集中在自治区自治条例的制定和自治区教育单行条例的完善上面。
其次，散杂居少数民族受教育权的保护问题。前文已经涉及，这类立法主要是各省市制定的《城市民族工作条例》（如《黑龙江省城市民族工作条例》）或对国务院制定的《城市民族工作条例》的具体实施的规定（如《四川省<城市民族工作条例>实施办法》）。与民族自治地方对于少数民族受教育权的保护制度相比，散杂居少数民族受教育权的保护至少在如下方面处于劣势。第一，由于不像民族区域自治地方那样拥有全国统一的《
民族区域自治法》这样一种基本法律，使得散杂居少数民族的权益保障问题一直呈现位阶低、散而杂的特点。这对于散杂居少数民族受教育权的保护无疑是非常不利的。因此，虽然基层立法比较充分，但只是量有余而质不足，难以真正实现对散杂居少数民族受教育权的良好保护。第二，从内容上看，现行的散杂居少数民族的受教育权保护制度基本脱胎于国务院的《
城市民族工作条例》，这只是一部笼统地对全国各城市的民族工作予以规定的行政法规，且不说效力等级偏低，更重要的在于它并不是一部专门规定散杂居少数民族受教育权的规范性法律文件。因此，将该条例进行细化规定的过程中对散杂居少数民族受教育权保护问题的涉及的深度和细度也就可想而知了。第三，由于缺乏统一的全国性立法为指导，使得各地对于散杂居少数民族受教育权的保护制度千差万别，虽然这是由于各地的客观实际造成的，但是却在事实上造成了同样的散杂居少数民族受教育权在各地所得到的保护广度和程度均不平等的状态，这无疑不利于我国少数民族受教育权实现均衡发展之最终目标的实现。
