以今天的眼光视之，1954年决定地方人大不设常委会的理由并不充分，这只能表明人大制度尚处于初创与探索阶段，还缺乏经验。
学者们通常认为，当时地方各级人大闭会期间实际上构成了“议行合一”的体制。笔者赞同这一判断。但是，应当看到，通常所谓的“议行合一”是指“议”(立法或议决)与“行”(执行)“合一”于以“议”为主的人民代议机关，旨在体现与保障一切权力属于人民。而当时地方各级人大闭会期间所呈现的却是另一种“议行合一”，其“议”、“行”均“合一”于以“行”为主的行政机关即地方政府(人民委员会)。这两种“议行合一”间存在着重要区别。
在实践中，地方人大“一院单层”结构连同“议行合一”于政府的弊端很快暴露了出来。主要表现是，地方人大并非如原先所设想的那样“一年开几次全体会议”。人大闭会期间，政府与司法机关必要的人事变动便难以进行，人大对政府的经常性监督更是无法开展。按照法律规定，地方人大会议由本级政府负责召集。然而，“或许是政府不愿意召开人大会来决定问题，而愿自行决定问题；或许是政府工作过于繁忙，顾不及召开会议。这样，人大职权不能有效行使，人大的作用得不到充分发挥。”[8]
鉴于上述，并得益于中共八大关于“扩大人民民主，健全社会主义法制”的推力，1957年5月，中共全国人大常委会机关党组向中央呈送关于健全人大制度的几点意见的报告，提出了“建立县级以上地方各级人大常委会”、“原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会”以及“给予省、直辖市人大及其常委会一定范围的立法权限”等重要建议。由于不久发生了反右斗争，人大制度开始被忽视，以上报告与建议自然被搁置。[9]
1965年，中共中央和全国人大常委会再次考虑设立县级以上地方各级人大常委会的问题。其直接动因在于，一是为了适应社会主义革命与建设的需要，提拔一批青年干部到政府工作，原在政府的一批老同志需要安排到人大常委会工作；二是为了人大闭会期间能对本地区内的一些重大问题及时地作出决定，特别是能对政府工作进行经常性的监督。然而，随着“文化大革命”的爆发，上述“考虑”不可避免地被打入了冷宫。[10]后来的1975年宪法，则明文规定“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，即“议行合一”于“文化大革命”的产物——革命委员会。
有幸的是，“文革”结束后的中共十一届三中全会深刻总结历史教训，明确指出，“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主”，要“使民主制度化、法制化”。[11]而讲民主，首先就是人大制度。在此大背景下，1979年2月，全国人大常委会的法制委员会在征求对地方组织法修订意见时，许多地方提出县级以上地方人大应当设立常设机关。据此，1979年5月，时任法制委员会主任彭真在给中央的报告中提出了3个可供选择的方案：其一、用立法手续把革命委员会体制固定下来；2、取消革命委员会，恢复人民委员会；3、县级以上地方各级人大设立常委会，恢复人民委员会作为行政机关。中央领导审阅了这一报告，邓小平等建议采纳第三方案。[12]
