图四：中国转型秩序的主导趋势与法治发展步骤示意图（注：本图可能趋势之二标注中的“拉美化阴影”主要指动荡的长期化）

　　其二，经济发展以其它方面的发展、特别是以环境资源的牺牲为代价，保护资源环境方面的相关法律在实施过程中成了名符其实的“软法”。中国近年来有一个新名词：GDP崇拜，反映的就是对过去二十年经济发展代价的反思。在环境保护方面，各国的普遍教训“先污染、后治理”。其中，“先污染”就是经济发展以环境破坏为代价。目前中国已经成为世界第二大温室气体排放国，近半数以上城市空气质量处于中度或重度污染。国外有学者认为，中国在扮演所谓“世界制造工厂”的角色时，以人均GDP一千美元的发展水平，承担了人均五、六千美元水平时的严重污染后果。在此期间，中国环保法实施普遍出现了“守法者吃亏、违法者获利”的局面，说明中国环保法的设计与实施在总体上是不成功的。

　　其三，经济发展不等于社会发展，反而是牺牲教育、卫生、文化等社会事业的发展为代价，法律在促进社会发展方面明显滞后。市场化的改革方向使教育、卫生等事业走向歧路。中国曾在毛泽东时代建立了低水平、覆盖广的卫生医疗体系（特别是包括广大农村在内），至少维持了初级水平的全民医疗保健问题。改革开放后，随着农村集体公社的取消，相应的农村医疗体系体系随之彻底解体。2003年卫生部公布的第三次全国卫生服务调查数据显示：我国约有48.9％的居民有病不就医，29.6％应住院而不住院。在经济发展、社会事业倒退的事实面前，中国法律需要承担多少责任，也是需要检讨的。

　　第四，民主参与不完善或缺失条件下，法律制定与法律实施过份向部门利益倾斜，公共利益尤其是社会弱势群体利益被严重忽视。同时，与通过分税制调动地方发展经济积极性的制度安排相关，法律运行受到大量地方性利益驱动的消极影响，出现了普遍且严重的司法上的和行政执法上的“地方主义”倾向。

　　第五，由于法治建设指导思想上的偏差，出现了法律自身建设中的精英化导向，包括法律职业化、纠纷解决的司法化、原有人民调解等工作的衰退，民众利用法律的机会存在诸多障碍，等等。

　　第六是法律运行机制不健全，运行成本过高，法律效率低下。具体说，至少有以下几方面的背离：一是法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下之间呈现出背离倾向。二是为建立公正有序秩序而付出的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间呈现严重背离倾向。三是法律制度的社会效益低下与制度运作的高昂社会成本之间呈现严重背离。四是法律知识在社会生活中的全面普及趋势与法律公信力的弱化衰退趋势之间呈现严重背离。

　　总之，在法治发展的第一阶段，虽然法律制度大体上建设起来，但由于社会仍处于矛盾上升阶段，法律运行机制也未良好确立，法律制度的供给本身并不能有效地促进秩序的生长，出现了所谓“有法律无秩序”的现象。

　　七、法治进程分析之二：社会发展主导的法治建设阶段

　　构建和谐社会目标的提出，标志着中国开始从经济发展优先战略向社会协调发展战略的转向。以此为界线，中国法治建设已经进入第二阶段，即以社会协调发展为战略的法治建设阶段。本阶段以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，预计以跨越“矛盾凸显期”的时期即2020年为终点，也将大致经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，以跨过高风险期为历史使命，也可称之为以“社会建设主导”的法治建设阶段。

　　从理论上说，社会协调发展优先战略也可以成为中国改革开放前期的政策选择。其合理性在于：第一、从开始阶段就注重社会协调发展，比较符合经济与社会关系的理想特征。第二、可以避免“先发展、再矫治”的情况。然而，理论上的道理并不足已成为现实优先选择的实际理由，因为还有更强有力的行动逻辑在支配着人们的实际行动选择。主要是：其一、社会协调发展优先战略与基本需求不足的矛盾容易发生次序冲突。即人们在温饱问题未解决的条件下，不愿望协调发展方面付出更多。在上世纪八、九十年代，中国农村所以普遍“接受”了高污染的乡镇工业，是因为农民首先要迫切解决的是“吃饭”问题。其二、社会协调发展优先战略所需要的信息成本较高，人们不容易从一开始就认识此问题的重要性。第三、社会协调发展需要高额的资金投入，这是经济发展之初是难以解决的。

　　2006年中共十六届六中全会被官方学者称之为中国“社会建设”的第一个纲领性文件。[45]此种提法虽有争议，[46]但中国从注重经济建设转向经济与社会协调发展的时代却也是一个基本事实。从中国决策层传递出来的信息看，中国为自己提出的推动社会协调发展的任务同样是艰巨的。按照中共十六届六中全会提出的目标，到2020年，中国将在一系列广泛的社会领域实现新的发展跨越，其中有相对硬性的指标，如城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，创新型国家基本建成，城乡居民社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备，资源利用效率显着提高，生态环境明显好转，等等。也有更加柔性化的软指标，如民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成，等等。

　　应该说，有了前二十八年中国经济迅速发展的基础和目前仍属良好的经济增长势头，在未来十几年内实现上述一系列新目标，在经济和财力支持方面不是主要问题，主要问题在于依然是制度能力建设和机制的完善。

　　特别应该看到，在民主政治发展不充分条件下，推进社会协调发展战略，有其特定的难题。如何破解这些难题，直接关系到中国下一步发展战略的成败。

　　具体说，社会协调发展战略的成功，依然有赖于一些精细且苛刻的社会政治条件。

　　第一、它特别有赖于一种良好的上层决策，以及推进决策实施的坚强决心。经验表明，在民主制度完善的条件下，由于良好的决策机制和纠错机制的存在，一个平庸的政治家不会带来太多的损害。而在民主制度不充分的制度下，最高层的决策正确与否则显出了决定性的影响。发展中国家的历史表明，政治上的决策失误，如果不能得到及时纠正，且酿成动乱，往往会把十几年经济发展的成果毁于一旦，甚至引发社会倒退。邓小平曾经说过，“把中国的希望寄托于某一个身上，是不好的”，也是一个深刻的道理。由于政治民主问题仍不是现阶段中国改革的重点，现阶段启动的中国社会协调发展战略的成功，依然在很大程度上要依赖于上层决策的正确性。

　　第二，它特别有赖于政府对社会运行规律的知识把握。按照哈耶克等人的分析，市场机制的最大优势在于能够充分利用分散的、有价值的信息。中国已经初步建立了市场经济体制，在经济生活方面，能够发挥市场机制的作用。然而，社会协调发展在很大程度上是要克服“市场失灵”，要发挥政府的主导作用，这是市场体制的分散信息利用机制很难较好发挥作用的地方。一个基本的常识是，在民主政治不发达的条件下，政府的集中决策体制需要高昂的信息成本。由此提出的问题是，政府依靠什么样的信息和知识来推进社会的协调发展？政府能否有效地获取这些知识和信息？如何克服信息成本问题？人们注意到，中国新近提出要努力深化对“三个规律”的认识，即深化对执政党执政规律的认识，深化对社会主义建设规律的认识，深化对人类社会发展规律的认识。这表明中国已经认识到此方面问题的重要性。

　　第三，它特别有赖于通过制度建设（特别是制度能力建设）和机制完善，建立起一种能够调动社会各方面和千千万万普通民众的积极性的社会机制，并把这种积极性引导于一种合理的行动目标。回顾中国前期改革，除了家庭联产承包责任制的改革，特别是在九十年代的中国经济改革中，中国改革的主要动力来自于地方政府的财政利益驱动，来自于各类经济、社会精英的利益追求，而不是来自于广大社会普通民众的积极性，甚至相当多的改革是以牺牲和忽视普通民众利益为代价的。构建和谐社会，关键在于重新构建政府与民众、精英与民众的利益纽带关系。用中国常用的政治述语表述，就是要“重新执政党与人民之间的血肉联系”，把构建和谐社会的行动，立基于千百万民众的自觉行为之上。这也是更为艰难的挑战。

　　从法治建设方面看，在社会协调发展为主导的阶段，法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。具体说，应该在如下方面实现切实转变：

　　一是法律建设领域将从围绕市场经济体制转向围绕公共服务与社会发展领域，法治政府建设将成为“重中之重”。

　　二是法律价值将从注重法律效率平等转向注重社会公平。

　　三是法治自身建设重心将从制度构建转向提高法治能力方面上来。

　　四是法律的基本职能将从强调维护社会总体稳定转向解决深层矛盾，构建和谐的社会关系。

　　五是将从司法中心（法院中心主义）转向多元纠纷解决机制与协调治理的构建。

　　六是法律建设将转向完善法律运作机制，寻求高效低成本运行方面转变。

　　七是法律将从讲求形式平等转向平等地为社会民众提供可利用的良好的法律服务。

　　八、法治进程分析之三：政治发展主导的法治建设阶段