虽然1992年《工业事故跨界影响公约》（以下简称《工业事故公约》）第13条和《水约》第7条均规定，缔约方支持适当国际努力，制订有关责任和赔偿责任的规则、标准和程序。但是人们似乎总是在事故对公众和环境造成重大破坏后讨论责任问题。
　　
　　2000年1月2000年罗马尼亚贝尔马亚（Baia Mare）尾矿坝事故发生后，在2000年3月21至22日在荷兰海牙召开21世纪水安全会议上，瑞士政府提议在宣言草案中增加责任条文。因此，在《海牙部长宣言》中，参加第二届世界水论坛的各国部长和代表团团长表示，“与利益相关者一起，根据污染者付费原则增加污染控制战略的有效性，并考虑在有害水资源造成损害的责任和赔偿领域制定合适的实体与程序规则。”[4]此后不久，《水约》缔约方在第二次会议上设立法律和行政事务专家组，授权专家组评估现行责任机制、制定选择方案、并向《工业事故公约》缔约方会议报告。法律和行政事务专家组认为现行民事责任机制是不完善的，并给出五个选择方案。[5]2001年6月2日至3日，《水约》和《工业事故公约》的管理机构在日内瓦召开联合会议，决定启动旨在推动在两公约范围内的危险行为所致跨界损害民事责任有约束力文件的政府间谈判，并为此建立不限名额政府间工作组（以下简称工作组）。从2001年11月至2003年2月，工作组共举行七次会议。2003年5月21日《水约》和《工业事故公约》管理机构第二次联合会议在乌克兰基辅召开。两公约缔约方一致通过关于《工业事故对跨界水域的跨界影响所致损害的民事责任与赔偿议定书》的联合决议、一致通过议定书[6]。
　　
　　二、《议定书》的主要制度
　　
　　议定书包括序言、正文和附件，其中正文包括33个条款。议定书的主要内容有
　　
　　（一）责任主体与归责原则
　　
　　瑞典代表团提出的示范文本规定工业设施的所有人应该就跨界污染承担赔偿责任，但是，在讨论过程中，政府间工作组认为应该由工业设施的运营人承担严格责任，因为运营人负责工业设施的运作，能够及时采取应对措施。因此，根据议定书第4条，运营人应该对工业事故造成的损害承担责任。这里使用的是“工业事故”字样，因此排除了工业设施日常运营过程中产生的慢性污染。“工业事故”指下列危险行为过程中由无法控制的发展导致的事件：（1）在有关设施中——包括尾矿坝——的危险行为，比如生产、使用、储存、操作或处置过程；（2）在危险行为场地运输过程中的危险行为；（3）管道运输过程中的危险行为。

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