三、完善预防腐败机构的职能和机制

　　如前所言，从形式上讲，成立专门的国家预防腐败机构，是履行《联合国反腐败公约》的表现，可以这样说，设立预防腐败局是中国履行《联合国反腐败公约》的一项组织措施。但从实质上讲，建立专门的国家预防腐败机构，是贯彻中国“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略的重要步骤，是建立、健全惩治和预防腐败体系的需要。如何健全国家廉政体系，完善国家预防腐败机构的职能和机制，保证它的相对独立、足够权威，使其能够有效发挥预防腐败的预期作用，已经成为反腐败工作的重大课题。

　　能否有效地预防腐败，在一定意义上取决于预防腐败机构的组织体制特征。所以，国家预防腐败机构的独立性尤为引人注目。国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，局长由中央纪委副书记、监察部部长兼任，这样的机构定位和人事安排，容易使人对其独立性产生疑虑。反腐败机构能否富有成效地开展工作，关键要看它在政治体系中的地位和相对独立的程度。在香港，廉政公署处于廉政体系的核心，在制度和体制上是完全独立的，它直属于过去的总督和1997以后的行政长官，不从属于政府，更不受政府部门的牵制与干扰，可以拒绝干预、不受干扰地独立办案，能够充分行使其执法权力。这是香港廉政制度成效显著的关键所在。反腐败的预防、惩治机构是国家廉政体系的重要因素，反腐败机构制度化的目标主要在于促进这些机构拥有独立的地位和专属职能。实现预防腐败机构的预期效用，必须强化和保障预防腐败机构的独立地位，使其能够不受干预地独立行使专属职能，建立、巩固和维持中国廉政体系中新成员的权威性。

　　能否有效地预防腐败，在一定意义上也取决于预防腐败机构主要机能的有效性。所以，国家预防腐败机构的协调效能同样受人关注。尽管反腐败工作长期以来一直强调防治结合，但预防腐败环节相对比较薄弱。纪委、监察、审计、检察等具有反腐败职能的机构和部门都具有预防腐败的职责，但一个方面是预防腐败受重视的程度明显不如惩治腐败，另一个方面是不同机构和部门缺乏协调和合作，这些机构和部门在预防腐败领域与社会组织的沟通与合作也不到位。由于综合协调机制不健全，难以形成预防腐败的合力，产生预防腐败的整体效能。设立专门的国家预防腐败机构有利于对预防腐败工作进行统筹规划、政策推动，有利于综合协调、检查督导相关机构和部门预防腐败的工作，形成预防腐败的协调效能和整体合力，更加有效地推进预防腐败工作。应当给予关注的是，国家预防腐败局在监察部挂牌，属于国务院的直属机构，是行政机构而非政治机构，尽管中纪委副书记兼任局长，国家预防腐败局办公室拥有中央纪委内设的“预防腐败室”的身份，但国家预防腐败局的地位和职权性质会不会使其职能受限，在预防腐败方面的表现能否满足人们的期待？如何发挥国家预防腐败局的职能作用，使其有效承担起预防腐败的协调和整合工作，还需要作进一步的研究和探索。