形式审查因为仅仅涉及申请材料的数量以及表面无明显错误进行审查，所以它所审查材料的制作主体必须具有较高的可信度，以及合法性的保障机制。依照这个标准，如下列申请材料可以进行形式审查：
（1）国家机关依照法定程序制成的文件。依法设立的国家机关依照法定程序，在认定事实的基础上运用法律作出的判断，非经法定程序具有不可否定性，如人民法院的裁判文书、身份证原件等。对于申请人提供这样的材料，行政机关只要没有发现其有明显的错误，如没有印章、文号等，即可认定其真实、合法。
（2）经过国家机关认定的材料可以采用形式审查。国家机关以“证明人”的身份出具的材料，因国家机关的身份合法存在，只要没有明显错误，在作为申请材料时也应当认可其真实、合法，如盖有政府档案馆印章的复印材料等。
２．实质审查（职业标准）。实质审查需要行政机关确定申请材料的真实性、合法性。行政机关这种判断能力是基于职业的要求而应当具备的；没有这种能力，它就不可能履行好法定职责。根据申请人提供的材料类型不同，如下列申请材料应当进行实质审查：
（1）申请人自己或者通过第三人制作的材料。申请人自己或者通过第三人制作的材料因与申请结果之间存在着利害关系，因此它的可信度并不高。对这样的材料只有实行实质审查，才能确保它的真实性与合法性。如在屠啸鸣诉嘉兴市工商行政管理局工商变更登记行政争议一案中，法院认为：“又参照上述《实施细则》（即《企业法人登记管理条例施行细则》，引者注），工商机关应审查当事人提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性。市工商局在审查三立中心提交的材料时，未把复印件与原件核对，误把三立中心伪造的文件作有效文件认定，这是市工商局工作中的失误。”[25]在这里，法院否定了工商局对申请人自己制作的材料进行的形式审查。
（2）中介组织出具的材料。当下的不少中介组织因生存的需要，见钱眼开，不顾事实真实性，为迎合委托人的需要而随意出具证明材料，已经失去社会民众基本可信度。由于当下中介组织的社会可信度不高，直接影响到了它出具的材料真实性、合法性。在个案中，中介组织出具虚假证明的情形并不少见。所以，对于这样的申请材料，行政机关在登记许可中也应当进行实质审查。
四、结语
行政许可审查标准因为事关许可之后可能发生的国家赔偿责任，所以相关各方为了自身利益已在法律制度上展开了博弈。比如在工商企业登记审查中，虽然工商机关目前在法律制度上占了上风，但司法机关在某些个案中却反其道而行之。“出于对行政效率、工商登记机关对于事情真伪的辨别能力之考虑，‘形式审查’在工商登记机关确有存在的必要与其合理性，但此并不意味着其就不必对实质审查方面的违法或者失误承担法律责任。”[26]本文上述提出的解决之方案，也仅仅是对这样的实务需求所作出的一种学理回应，是否得当，需要置它于行政与司法实践中检讨。
【作者简介】
章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。
