上篇：公法人制度建构的意义

　　法人制度是一项重要法律制度。1798年，德国法学家胡果在《实定法哲学之自然法》一书中，第一次明确地提出了“法人”的概念，此后，1896年颁布的《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度。因其在社会生活中不可替代的作用，法人制度为当代各国法律所广泛继受。从其本源而言，法人制度的出现是经济发展、推动法律技术进步的结果，是经济生活的客观现实与法律技术相结合的产物。“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”，[1]（P2）基于法人制度产生的特定历史阶段，萨维尼曾经指出：“法人的概念只指向财产关系。……法人就是一个认为拟制具有财产能力的主体。但是因为法人的本质存在于财产能力的属性之中，所以即使不能断言财产能力是法人被发现具有的唯一属性，但是至少可以说是法人非常重要的属性”。[2]（P179）因此，最初，法人概念主要适用于私法领域，并以明确交易中财产责任为核心。然而，现今就法人制度的价值与功能而言，已远非私法与经济领域所能局限。特别当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人机制成为一项重要的公法制度。耶林说：“目的是全部法律的创造者”，[3]（P104）公法人制度无疑也是法秩序的目的性产物。因此，面对当前我国理论界对公法人制度存在的诸多误解与分歧，以及对公法人作为一种组织手段价值的忽视，从探究公法人的制度功能本身出发，明确法律赋予特定组织公法人的目的，追溯制度的本源，澄清理论的价值，消除存在的误解，是公法人研究的起点，也是完善我国法人制度的关键，亦为我国行政组织体制改革的理论需要。

　　一、公法人：一种制度与组织手段

　　将法人分为公法人与私法人一直是大陆法系法人理论的传统，但这一传统在现今学界一直备受争议。这一分类是否有意义以及公法人的存在价值遭到一些学者的质疑。有学者认为法人区分为公私法人原来不甚妥当，也无必要。[4]（P140）苏联学者A·B·维涅吉克托夫指出法人只有作为民事法律的概念，才具有理论和实践的价值。并认定区分公法人和私法人，从民事法律后果来看，并无任何实际意义。[5]（P124）我国民法学者也认为公私法人的分类更多的是具有理论上的意义，但对于实践似乎无关紧要，尤其在民事活动中，无论何种法人均适用同样的法律规则，故也无需作此种划分。[6]（P234）这种局限抑或误解反映出学界将法人制度的意义限定于私法领域，忽略了法人制度在公法体系的价值的现状。然而，随着社会发展的需求以及公法体系的成熟，以公法人作为一种行政组织手段，进而上升为法律制度成为各国行政改革的共识。因此，就法人制度的价值与功能而言，已远非私法与经济领域所能局限，对于法人制度研究的立足点也应超越民法的范围。

　　行政组织是达成行政任务的手段，因此，行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点。基于此等理解，现代行政组织法所要致力的是：法律上如何去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，借此以有助于运用组织手段来实现行政任务。澄清组织形态与行政任务之间的这一关联性，有助于公法对法人的正确定位和公法人结构的合理设计，明确不同时期公法人制度所承载的个性化价值。在现代公法中，公法人作为一种组织形态，其法律意义体现为它是实现特定行政任务的组织手段，是国家间接履行公共任务的一种方式。作为一种组织手段与制度，公法人的价值体现为同为法人，其与私法人的区别，以及同为行政组织，其与行政机关的差异上。

　　公法人是相对于私法人而言的，因此，公法人的特点与身份识别建立于公私法人之分，而澄清公私法人之分在一定程度上是明确公法人存在意义的基础，抑或正是意义本身。作为一种行政组织，公法人的任务限定于公共职能，这是公法人同其他团体质的区别，也决定了公法人应当接受公法的特别调整，其规范基础应为公法，而私法人的规范基础则为私法。这种法律规制的特殊之处，以及公法人存在的目的决定了公法人身份的赋予来自法律的规定，通过国家公权力行为设立，而私法人乃是意思自治的产物，其产生出于自发性，主要是依照民法等相关规定，经登记后取得法人资格。同为法人，公法人与私法人无疑具有同一性，因而在理论渊源上保持一定的通联与一致。但基于公私法使命的不同，法人概念在公法领域的确立具有独特的意义，其内涵远非一个财产责任可以涵盖。作为法人制度的核心内容，人格独立与有限责任具有各自独特的功能和价值。法人人格制度的功能主要在于维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体；而有限责任制度的功能和价值则主要表现在鼓励投资、实现相关主体的利益均衡、减少投资风险、促使资本所有和经营管理的分立、实现管理现代化。这一区别体现出两种功能不同的存在主旨，即有限责任制度的功能和价值主要体现在商事主体的活动领域，而法人人格制度的功能和价值则不限于此。对于公私法人而言，法人的内涵固有相通之处，但法人制度的侧重点不同，私法人更加侧重于财产责任的独立承担，公法人则强调以人格独立、行为自主作为去政治化与行政分权的手段。对于法人概念在公私法意义上的差异而言，相通是一种共性与衍生，差异则是一种个性与发展。正是这种差异的存在，使得分别探讨公私法人制度不同的价值具有十分重要的理论与实践意义。

　　同为履行公共职能的行政组织，公法人同行政机关具有质的区别。法人是意志与责任的主体，意志的独立与行为的自主是其核心，而机关仅是实施、落实法人意志的手段，高度隶属、层级节制是其本质，公法人的意志必须由其机关实施，但机关行为的效果最终归属于法人。在公法领域，首先得以承认的是国家的公法人身份。国家作为一种公法人，具有独立的法律人格与意志，而行政机关仅为表现国家行为的机关。国家同其行政机关之间的关系犹如作为整体的人同其耳、目、手、足的关系，机关不具备区别于国家的独立人格，正如人的器官不具备区别于个人的独立人格一样。从功能角度而言，承认国家之外的其他公法人格的目的在于以公法人作为组织手段，通过法人的自主与独立特性来实现行政的自治与绩效。自治作为一个法律概念同团体人格共存。原始以参与为核心要素的自治概念，在十九世纪末兴起的法实证主义观点下，逐渐失去影响力。取而代之的是法学上对自治概念的严格定义。Paul Laband与Heinrich Rosin提出的团体自治论揭示了自治的法律内涵。Laband主张自治系一个介于国家与个人间的公法主体，为国家用于履行国家任务。Rosin以Laband的理论为基础，将自治概念予以体系化，并将自治分为法律意义与政治意义两种，其将法律意义之自治定义为：上级统治团体承认下级团体具有行政管理的法人格，并称该下级团体为自治团体。在这种二分法之下，以参与为特征的古典意义自治行政，被归类为政治意义的自治概念，而与法律意义上的自治渐行渐远。因此，自治是一种组织的表现形式。建立于行政分权意义上的公法人制度是法律意义上自治的具体体现。与以自治为宗旨的传统公法人制度不同，日本以及我国台湾地区所推行的行政法人化改革将独立行政法人制度定位为国家行政的精简及效率化的手段。目的在于充分利用法人制度对现有公共组织进行改造，以分权与绩效管理为出发点，以应对科层体制的弊端。在此趋势下，“国家机关法人化”的问题，也成为改革浪潮的热门话题。[7]（P43）通过法人化在确保特定公共任务实施的前提之下，对于部分不适合由政府机关推动，亦不宜由民间办理，且所涉公权力行使程度较低的业务，从传统的科层体制独立出去，通过立法肯定其为具有独立法律人格的公法人，在人事、预算、财务、采购方面赋予其更大的弹性空间，以分担公共任务的履行，从而透过组织形态和经营管理方式的改变，以分权式公共组织，企业精神与政府精简代替层级节制、有限裁量，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病的目标。