城市管理综合执法已经在全国范围内普遍开展，随着相对集中行政处罚权工作不断深化，各地城市管理综合执法机关办理的行政案件逐年增多，将户外广告作为城管综合执法的执法内容已经在全国范围内成为共识。但是，作为执法机关的城管在对户外广告进行执法时往往对行政相对人的认定产生争议，导致行政案件难以办理的困局。在有些复杂的户外广告行政案件中当事人之间关系错综复杂，导致了城市管理综合执法机关对行政处罚当事人难以正确认定，错列行政处罚当事人的情况时有发生。笔者拟对城市管理综合执法中对户外广告处罚相对人的认定问题进行探讨，旨在使得城市管理综合执法机关能够正确认定该类案件的处罚当事人，更好的依法行政。

　　一、户外广告的定义

　　广告的定义在《广告法》中有明确规定，《广告法》第二条规定：广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。而户外广告作为广告的一个种类有着其特定的含义，一般我们认为利用公共、自有或他人所有的建筑物、构筑物、场地、空间等设置的广告看板、灯箱、霓虹灯、电子显示屏、实物造型、气球等户外广告载体称为户外广告。由以上定义我们可以看出，户外广告是指在户外设置的广告载体，如广告牌，广告灯箱，液晶广告电视屏等等，但是诸如商场内部的广告或是设置在建筑物内部不能为户外所目及的广告均不是户外广告。目前，城市管理综合执法机关仅仅能够依法对户外广告进行执法，不能对其他广告进行执法。

　　二、城市管理综合执法中的户外广告执法

　　户外广告的违法行为有许多种，城市管理综合执法并不是对户外广告的所有违法行为都有执法权。户外广告作为广告的一种，其设置和发布是要经过严格的行政许可的，并且各地对于户外广告的行政许可均有着不同的规定，因此城市管理综合执法在对户外广告进行执法前必须要明确户外广告的行政许可程序，这样才能对户外广告正确执法。在执法实践中户外广告的主管审批许可机关一般有2个——工商行政管理机关和市容管理机关，有些地区将户外广告的审批许可机关设定为城管综合执法机关，但是笔者认为从现代行政法的基本理念出发，执法机关不适合同时成为审批管理机关。鉴于户外广告的审批环节涉及多个部门，根据《行政许可法》规定，户外广告的主管审批许可机关一般会进行联合审批，再由主管机关给予行政许可决定。