区分国家的两重身份，为法治国时代全新的公法制度的出现埋下了伏笔，而英美的法律观念正由于缺乏这种法律技术，系统的行政法制度和理论始终未能成形。令人遗憾的是，德国行政法学的基础概念——行政行为，仍然局限在民法学的“法律行为”这一种理论范式之下，但实际上行政行为与法律行为是有根本区别的。

　　（四）民法范式在法国行政法中的体现

　　法国行政法在一开始就走上与民法分立的道路，从而成为世界行政法的母国。法国行政审判的依据是大革命时期制定的两个法律，直到今天仍然有效，其重要内容就是禁止法院以任何形式干预行政机关的活动，违者以渎职论罪。法国人对三权分立的理解很特殊，“分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，是行政机关和司法互相独立”。[10]行政与司法分立以后，成立国家参事院作为元首的咨询机关，就行政争议的解决向元首提出建议，一百多年之后，国家参事院升格为真正意义上的行政法院，行政法也成长为独立的部门法。

　　行政权和司法权的这种特殊分离模式，并没有使法国行政法在根本上摆脱民法的影响。

　　首先，法国法律在整体上属于成文法，但行政法却是通过判例逐渐发展起来的，在国家参事院发展为正式的行政审判机关以前，法国的行政法象警察国时代的德国公法一样，尚未演化为成熟的法律形态，更多地属于行政组织的内部纪律。

　　其次，资本主义早期的政府事务非常简单，主要是国防和治安，与此同时，西方世界正处于个人自由至上的氛围中。个人自由和有限政府通常被视为宪法问题，然而在实际生活中，个人自由的相互边界以及个人权利对政府权力的限制大都是由民法规定的，没有成熟的民法制度，自由只能停留在政治口号上。法国于1804年颁布的《法国民法典》是全世界第一个现代性的民法典，对世界各国的民法制度及理念产生了深远影响。虽然法国没有明确地宣布以民法作为行政活动的基本准据，但由于民法的早熟和行政法的晚熟，政府行为的外部界限最初只能主要取决于民法。以切分蛋糕为基本调整手段的民法，使国家主权和个人权利一样成为某种具有绝对性的东西，二者的“绝对性”后来遭到狄骥的猛烈抨击。

　　最后，行政法的成长不得不借助于民法的基本概念，其中最重要的是权利和义务这一对范畴。民法范畴的运用一方面促进了行政法的迅速发展，另一方面也束缚了行政法的自身潜能，使整个西方世界的行政法制度及其理论始终处于对民法的模仿之中。行政行为的本质内容并不象司法判决那样仅仅是切分个人之间的权利范围，而是对公共事务的实质性管理，但无论德国还法国，其行政行为概念都不能摆脱切分权利义务这一经典范式。

　　总而言之，传送带模式的本质即在于行政法的民法化，它在几个老牌资本主义国家中都曾经不同程度不同形式地占据统治地位。行政法的发展，以及行政合法性标准的演变，源于对民法模式的不断突破，因此，民法化的成因及其克服，是我们研究行政合法性理论所遵循的基本思路。

　　二、传统模式的拓展

　　被狄骥批判的国家主权的绝对性是传送带模式的潜在危险，它使行政权在个人法定权利之外的专横性质与人民主权的政治预设存在着严重冲突。个人主义把政府视为“不得已的恶”，正是建立在行政专横的认识基础上，从这种传统观念出发，行政合法性的最高理想，是行政职能根本不存在，即使不得不存在，也必须有议会法律的严格授权，并由法院确保这一授权不被超越。这就是行政法的红灯理论，它的最典型样板当属英国行政法由来已久的越权无效理论，它明显具有洛克林所说的规范主义“风格”，非常重视法律以及普通法院的作用。

　　绿灯理论对待政府职能的态度在根本上是乐观主义的。红灯理论把行政合法性建立在政府职能的最小化甚至虚无化的基础上，绿灯理论则寄希望于政府职能的有效发挥，政府能够提供越多越好的公共服务，行政合法性就得到越好的实现。绿灯理论不太重视法律的作用，甚至认为法律只是达到行政目标的工具，只要行政过程最终能够作出让人民满意的成就，例如经济的增长、国力的提高、公共服务的改善，那么就比迂腐的规则更能体现合法性。

　　功能主义的政府观是绿灯理论能够保持乐观态度的根源，它在民法之外找到了驾御官僚政府的“秘密武器”。民法仅仅考虑权利范围的划分，对于在当事人权利范围之内的实质性问题，比如什么样的饮食更有利于健康，怎样装饰房间，怎么说话更讨人喜欢这类的问题，民法学从来没有思考过。装饰艺术、营养学、社交礼仪，却是政府的专长，中国古代政府除了国防和治安之外，最重要的任务就是推行所谓的封建礼教，日本政府也借助于牛奶计划，使日本年青一代的平均身高几乎增加了十公分左右。由于这一类的学问不属于经典的“法律问题”，也不属于通常意义的规范，所以绿灯理论被洛克林称之为“功能主义”，和红灯理论的“规范主义”形成鲜明的对比。[11]