3.解决诉讼中遇到的诸多困境
现实中，相对人提出的很多行政诉讼被法院拒之于门外，其中一个重要的原因是被诉的行为不是行政主体作出的“最后的”行为，而是行政主体作出的“最后的”行政行为完成之前时“准备行为”或“中间的”行为。这些行为通常被理解为不属于“具体行政行为”，因而不能纳入行政诉讼受案范围。借鉴国外和我国台湾地区的学理及“司法判例”的启发就是，法院在确定行政主体作出的某个行为是否应当纳入行政诉讼受案范围时，不能简单地以行政主体作出的行为是否是“最后的”，而要综合多种因素加以考查。特别是要注重对一种行为是否给相对人造成实际的不利影响作为标准。所谓具体行政行为的“最后性”特征只是相对的，不能绝对化。明确这一点，行政诉讼受案范围中的许多障碍可以迎刃而解。就目前来说，可以解决以下几种实际困难。
第一，解决行政检查难以纳入行政诉讼受案范围的问题。我国法院在多数情况下将相对人对行政机关的检查行为提起诉讼拒之于门外。其中一个重要原因是，法院认为，行政检查不是行政主体作出时“最后行为”。笔者认为，在法院树立了具体行政行为“最后性”特征并非绝对化的理念后，行政检查完全可以或应当纳入行政诉讼受案范围。[11]
第二，解决变相行政征收无法诉讼的问题。以一例说明。2007年1月，广东省某市航道局向在上海注册的某公司发出《缴纳航道养护费的函》、《航道违法行为通知书》，认定该公司欠缴21个航次的航养费和滞纳金，要求缴付。在该公司没有缴纳的情况下，该航道局申请法院扣留了其船只。在该公司缴纳了80万元担保费后，法院解除了扣船令。公司认为，航道局向其发出的《缴纳航道养护费的函》、《航道违法行为通知书》实际构成行政征收行为，因而向法院起诉，法院驳回其诉讼。其理由是，航道局发送的函只是一个通知，没有发生正式的行政征收行为。[12]如果只是单纯从字面上看，该航道局确实没有作出正式的行政征收决定书，而之前发送给该公司的只是一般的告知书，属于行政征收行为之前的准备行为或中间性的行为。但是进一步调查了解，在实践中，不少航道局为了规避行政诉讼，通常采用此种发送缴纳航养费和认定违法通知书的方式，即使相对人不缴纳，航道局也不依法作出正式的行政征收决定书。由于船运公司缴纳了大量的担保费，这足以给船运公司造成巨大的经费和精神压力，影响船运公司的实际经营；而且由于航道局不作出正式的行政征收决定，导致公司无法诉讼。如果听任行政机关此种规避法律损害相对人合法权利的情况豁免于行政诉讼的审查，就无法保护其相对人的合法权益，也无法制约行政机关滥用职权。
第三，解决变相的行政强制措施无法诉讼的问题。以一例说明。1999年上海市某卫生局在调查了30多位市民投诉WLH食品有限公司生产的月饼腹泻之后，在全市新闻广播电视等媒体上刊登消息说：该局已经对该食品有限公司月饼采取了封存、销毁和回收等强制措施。但是，该局实际上并没有采取上述措施。有趣的是，该食品公司在看到该局在新闻媒体刊登的强制措施的消息后，自行对月饼采取了封存、销毁和回收措施。因此，卫生局没有必要再对此采取封存、销毁和回收的措施。食品公司后来把该卫生局诉到法院。起诉该卫生局对其食品实施了封存、销毁和回收等强制措施，法院认为，该卫生局并没有亲自实施上述强制措施，因此没有具体行政行为发生。笔者认为，从该局作出的行为给社会和相对人造成的影响来说，虽然只是观念性的强制措施告知书，虽然只是其作出强制措施的“准备行为”，但由于这种观念上的告知书实际上达到了行政主体亲自采取强制措施的目的，因此可以视为构成行政强制的具体行政行为，法院应当受理。
