可以说，民国时期中国住宅状况的低劣及其日益恶化是前所未有的。我们只有在充分了解这一历史背景的前提下，才可能对当时的住宅立法有正确的评价，而不会仅仅依据所谓法治或人权的标准做出轻率的判断，也才能认识到1949年以后中国住宅权遭遇的挫折有着深远的历史渊源，而不完全是福利分房制度的过错。

　　民国住宅立法是从20世纪30年代南京国民政府开始的。随后不断颁布和完善，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅法律体系。随着战争状态的结束，《内地房荒救济办法》（1938年）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年）、《战时房屋租赁条例》（1943年）、《房屋租赁条例》（1947年）等均先后宣告失效，土地法则至今还在我国台湾地区实行。虽然这些立法也难免“全盘西化”和“一纸空文”等常见的对民国法制的指责，但只要我们深入历史，不带过于浓烈的偏见，则其中的良苦用心、得失成败，实在有不能不让人感叹再三者也。

　　民国住宅立法以制度的形式确认了政府对住宅保障的责任。《土地法》中规定，城市地方的政府要建设相当数量的准备房屋，供市民承租自住。所谓准备房屋，指“随时可供租赁之房屋”。旧《土地法》的起草人吴尚鹰曾解释说，这一制度“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌”。反之，如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济”。这就在制度上承认和赋予了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。事实上，各级政府是承认这一责任的。如抗战前的青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也”。在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”抗战后的北平市地政局局长在北平市参议会上指出：“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”但囿于财力的限制，政府未能大规模建设公共住宅，只能借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租、限制租金等。

　　与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，民国政府并未颁布专门的住宅法，而是选择了在土地法的框架下解决住宅问题，将住宅问题看作土地问题的附属。对此曾有一个学理上的解释：“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”从理论上来说，这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。因此，强调土地问题的优先解决是可以理解的。