（二）明确土地利用规划和用途管制的刚性，强化规划对土地征收的约束
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。目前，中国大陆按照行政区划，将土地利用总体规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，分别由国务院、省级政府以及授权的地级市人民政府批准。从行政法的角度看，土地总体利用规划的本质应是行政法规、地方政府规章或其他规范性文件，它的特点是范围广和不具体，并不为集体土地所有权和使用权人设定具体上的权利义务法律关系。而集体土地征收不同，它解决的是所有权的取得问题，但不涉及土地用途变更问题。我国长期以来存在土地利用总体规划跟着城市建设规划跑的问题，这是非常错误的。今后，必须强化土地利用总体规划的刚性和拘束力，即使是征收集体所有的土地，也必须符合土地利用总体规划确定的建设用地范围。如果要征收农用地和未利用地，必须首先变更土地利用总体规划。换言之，土地利用总体规划的变更具有征收法上的预决效果，也就是说，原则上确定了土地征收的适法性。
如前所述，征收土地利用总体规划确定的建设用地范围外的集体所有土地的，需要事先变更土地利用总体规划。但土地利用总体规划变更以后，并不意味着就可以征收了。为实施这一新的规划，仍需办理土地用途转用许可。[34]土地用途转用许可本质上是一种行政许可行为，是指国家为保障土地利用总体规划得到执行，根据公民、法人或者其组织的申请，对建设项目用地是否土地利用总体规划、土地利用年度计划[35]、建设用地标准等情况进行审查，准予其从事建设行为的活动。未经土地用途转用许可的，有关部门不得批复建设项目可行性研究包括、核准项目申请报告。如果没有建设项目立项文件，也就不符合申请征收集体所有土地的起码条件。
（三）制定专门的《集体土地征收法》、《国有土地征用法》，废止《
城市房屋拆迁管理条例》，规范土地征收、征用的目的、程序与补偿
鉴于2004年修宪后确定的“公益征收（征用）+私益流转”的土地供给双轨制大格局，建议紧扣
宪法上“征收”和“征用”之分，应当制定《（农村集体）土地征收（补偿）法》、《（城市）国有土地征用（补偿）法》。具体而言，两法案的核心问题包括：
1.限制征地权限和征地范围。概括起来看，土地征收、征用领域存在着公共利益、征收权和补偿标准等三大实体问题，必须予以明确界定。首先，对于公共利益应当从实体上进行界定，将“公共利益”界定为：不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业项目。包括军事设施，国家重点投资用于交通运输的道路，能源、水利、市政等公用事业设施和其他公用场所，政府办公设施和政府、公共团体投资的文化、教育、卫生、科技等公共建筑等。除此以外的用地项目，均退出征地范围。[36]具体方式可以是增强土地利用规划总体规划和土地用途管制许可制度的刚性，也可以是对“公共利益”作出指导性的列举，也可以是参照《
禁止用地项目目录》、《
限制用地项目目录》[37]，制定《公益性项目用地目录》。其次，在土地征收审批权设定上，从根本上讲，关键不是提高行政级别的问题，而是主体自身的中立性和程序的公正性。建议设立国家和省级土地征收委员会，在土地征收审批机关内部实行“审议—决策”分离，赋予其对土地征收公益认定、征收决定、补偿标准等提供咨询和建议的权力，并且规定对土地征收委员会的建议，土地征收审批机关无正当理由的，应当采纳；不采纳的，双方可以同时向社会公布理由。
2.规范征地程序。正如美国大法官F·福兰克弗特所言：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。“程序在一定程度上已经成为当前西方各种法学理论的最大公约数，成为寻求共识得最突出的收敛区了”。[38]简而言之，在土地征收领域存在四大程序控制机制：（1）土地征收的公共利益审查认定程序；（2）土地征收的行政决定作出程序；（3）土地征收的补偿费用确定程序；（4）土地征收的决定执行程序。具体而言，根据
宪法的规定，土地征收必须基于公共利益的目的，政府应当对征地行为的“合目的性”进行审查和控制。因此，我们应当建立土地征收的公共利益认定机制，政府首先应当在这一问题上发挥应有的功能。其次，征收权既然是国家权力，那么就应当由政府来代表行使，但该权力的直接体现应当是土地征收的审批权，而不是申请权。再次，土地征收的强制性只应体现在征收决定上，而不是体现在补偿环节中的利益确定上。相反，补偿环节应体现公共利益和私人利益的平权性，即公共利益需要时，可强制私人让渡其财产，但对私人补偿应与其受到的损害是对等的。因此，公平合理的补偿是土地征收的核心和关键。最后，土地征收程序完成后，因为被征收的土地是为了公共利益需要而征收的，所以，政府应当为从事公共利益活动的土地需用人确权颁证，而不是把征收的土地进行挂牌出让。
3.完善征地补偿。从最完整和广泛意义上讲，集体土地征收补偿具体应当包括以下几项：（1）土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权（如承包经营权）以及地上附着物的损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；（2）直接的附带损失补偿。具体包括：营业损失补偿， 即在被征地上从事经营活动的投资补偿；重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；还有租赁损失补偿、残余地的分割或损失补偿等（3）社会补偿。补偿义务人应当替农民交纳社会保障费用，使失地农民变成城市居民并享受社会保障服务。土地权利损失补偿按照现时市场价格给予补偿，直接的附带损失补偿按照实际损失给予补偿，社会补偿按照城镇居民社会保障标准由补偿义务人代为缴纳。
