事实上，改良派认为不仅君主不会接受纯粹共和模式，而且民众也缺乏施行民主所需要的素质，因而不能贸然实行民主。在这一点上，改良派和革命派的训政主张颇有异曲同工之妙。君主立宪的目的也正是在于借助君权，扫除变法道路上的守旧障碍，同时利用开明君主的权威宣传民众，提高民众政治和文化素质，最终逐步实现真正意义上的民主政治。和中国儒家精英意识一脉相承的是，改良派认为，当时的中国民众仍然是一群愚不可及、缺乏独立意识、不会行使民主权利的奴隶。例如，梁启超认为：“中国之弱，由于民愚也，民之愚，由于不读万国之书，不知万国之事也。吾国之大患，由国家视其民为奴隶，积之既久，民之自视亦如奴隶焉。”[9]在这种情况下，骤然在中国施行民主共和政体，只会使中国社会陷入混乱，“万一国民厌于选举，或君主怠于召集，则宪法根本为之动摇矣。夫学识幼稚之民，往往沐猴而冠，沾沾自喜，有权而滥用矣，其常态矣。故吾以为今日中国之民，非稍经训练后，其必不免此弊也。”[10]

　　因此，“今日中国国民，非有可以为共和国民之资格者也；今日中国政治，非可采用立宪制者也。”既然当时中国绝大多数臣民都缺乏公民资质，不具备民主立宪的条件，自然不能采行共和民主政体。这就是为什么对于中国来说，“君主立宪，政体之最良者也”。[11]虽然西方民主概念已经传播到中国并得到知识分子一定程度的了解乃至认同，但是，由于改良派知识分子深受儒家传统影响，认为民主并不适合当时中国的“国情”，因而中国不宜在“学识幼稚之民”“稍经训练”之前就施行西方式民主，而他们所提倡的“国会”或“议院”，也不是西方式自下而上的政治竞争和利益交换中心，只不过是皇帝用来体察下情的精英议政和咨询机构而已。

　　在改良派知识分子呼吁君主立宪的同时，清廷内部也出现了有限改革的动议。1901年，张之洞、刘坤一联合提出《江楚会奏变法三折》。[12]虽然这些奏折没有明言改良政体，但是，从实施变法的途径可以看出，他们推崇君主立宪政体，并不反对有限的政治改革：中国“上下否隔，民情多壅于上闻，人才亦难以自见，故致治难”；西方则“上下情通，既能周悉民隐，亦能鼓舞贤才，故成功易”，[13]而造成中西差距的制度根源显然在于是否有议会。这些奏折成为晚清新政的主要指导原则，因而君主立宪便通过改良派知识分子和部分政府官员在获得最高统治者认可的情况下推行开来。但一开始，立宪改革的力度是极其有限的。《钦定宪法大纲》不仅没有明确规定议会的权力和产生方式，而且君上大权独揽，皇帝有“钦定颁行法律及发交议案之权”，议会则说了不算：“凡法律虽经议院议决，而未奉诏令批准颁布者，不能见诸实施”；皇帝有权“召集、开闭、停展及解散议院”，而议员则不得干预皇上“设官制及黜陟百司之权”和“统率陆海军及编定军制之权”；宣战、媾和、立约等“国交之事，由君上亲裁，不付议院议决”，戒严以及在紧急状态时期对臣民自由的限制也都是皇帝自己拍板，不用议会操心。这样的议院充其量只是相当于一个“朝廷扩大会议”，和西方代议制民主下的议会大相径庭。

　　更重要的是，绝大多数人民尚且蒙在鼓里，不知民主、共和、宪政为何物，和他们的切身利益有什么关系。在人民不知情并没有主动诉求的情况下，推行哪怕是有限的“民主”，都是颇具讽刺意味的，也是很难推行下去的。事实上，光绪皇帝并没有理睬康有为等人提出的开国会、“君民合治，满汉不分”等触及政体实质的建议，而改良派知识分子对此也一筹莫展，因为他们除了皇帝之外没有任何集团力量的支持，因而只能倚靠君权；[14]皇帝靠山一倒，他们只能流亡海外。由于已经将人民定位于靠不住的“阿斗”，改良派知识分子失去了立宪改革最重要的靠山，其后在宫廷斗争中败给重权在握的既得利益集团也自然在情理之中。在民主文化没有普及、改良派不信任人民、统治者又不给人民参政机会的情况下，有限的民主改革注定是要失败的。

　　（二）西式民主——文化沙滩上的制度大厦

　　当然，改革的压力最终是抵抗不住的。清政府屡次抵制改革、民心丧尽，最后给自己敲响了丧钟。革命派推翻帝制，建立了民主共和国，直截了当地主张西式民主。在孙中山的“三民主义”纲领中，“民权”就是民主的近义词。[15]

　　事实上，民主共和成为革命派和保守派政治角力的话题。虽然孙中山认为自然人实际上是不平等的，有先知先觉、后知后觉和不知不觉之分，但是，公民在道德和政治上还是平等的，[16]而民主政治实际上并不要求很高的知识水平：“袁世凯之流必以为中国人民知识程度如此，必不能共和，曲学之士亦曰，非专制不可也。呜呼，牛也尚能教之耕，马也尚能教之乘，而况于人乎？”[17]因此，保守派以人民教育程度不高为由拒绝民主共和，实际上是要为独裁专制找借口。不过，孙中山自己也创造了一套从军政到宪政的“三序”理论。虽然他在理论上认为人民是有能力行使民主权利的，但是，在实践中还是要经过一番“训政”才“够格”。在这一点上，革命派和改良派乃至保守派没有太大本质的区别。作为走向宪政的一个过渡阶段，训政在理论上并没有什么错，但是，以后的历史证明，一旦实施开来却很难保证沿着预定的方向继续下去。

　　和清廷颁布的两部宪法性文件截然不同的是，所有民国时期的宪法都毫无保留地将民主作为基本国体。例如，1912年的《中华民国临时约法》第2条明确规定：“中华民国的主权属于国民全体”，而这项规定为后来所有宪法文本所保留。对民主制度的基本肯定表明，辛亥革命后的中国政治思维已经摆脱了体用论或“国情论”的束缚，开始大胆地借鉴西方政治制度。据统计，在“天坛宪草”的22条重要条款中，有9条借鉴了法国宪法，5条借鉴了美国宪法，分别有2条借鉴了日本、普鲁士和其他欧洲国家的宪法。[18]

　　至于民主的制度实践，民国初期的表现是参差不齐、起伏不定的。一方面，民国初期政治参与的程度迅速加深，选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省有150多万选民，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%。[19]第二次议会选举的选民比例达到总人口的15%，远高于清末谘议局的选民人数（全国选民只有170万，占总人口的0.4%）。一些地区的选民投票十分踊跃，东北奉天府和江苏江宁县的投票率分别达到60%和70%。[20]一些大城市的市民通过政治活动表达了对共和制度的普遍拥戴，宪法、国会、选举等民主共和的象征与符号似乎已经深入人心。[21]与此同时，政党政治得到空前发展，党员数量急剧增加，政治表达空前自由，《申报》、《大公报》等全国性报纸不断揭露北洋政府和地方政治的内幕。另一方面，可能也正是因为政治黑幕遭到一览无遗的揭露，在经历了一段时间的民主试验之后，人民开始厌倦国会政治甚至怀疑代议制的价值，几乎所有人都认为“中国是假共和”。[22]