该局一个城区派出所2005年度留置人数为17人。其中，转为刑拘的13人、取保1人，追诉率为82%；转为释放、治安拘留3人，终止诉讼的比例为18%。同一年度，这个派出所的刑拘人数为44人。其中，转为逮捕的20人、取保18人，追诉率为86%；转为释放、治安拘留和劳教的8人，占14%。就该所的情况而言，留置阶段的过滤效果并不明显，但也略强于刑拘阶段。由于各种原因，该年度逮捕阶段的案件处理情况无法统计。[19]

　　J区公安局的情况

　　J区公安局的留置数据是2004年度的全局数据。如表7所示，J区公安局2004年度留置转刑拘682人、逮捕1人，追诉率为42.4%；转为释放576人、治安处罚及其他处理349人，终止追诉率为57.6%。同一年度，刑拘转捕873人、取保46人，追诉率为80.5%；转释放、治安处罚等222人，终止诉讼率为23.5%。逮捕的嫌疑人中，转起诉867人，追诉率为99.3%；转释放7人，终止追诉率仅为0.7%。这组数据意味着，在该年度，J区公安局留置阶段的过滤效果相当突出，远远超过刑拘阶段，逮捕阶段的过滤效果最差。

　　表7　J区公安局2004年留置/刑拘/逮捕处理方式比较

　　表7-1 留置处理情况　　　　 表7-2　刑拘处理情况

　

　　表7-3　逮捕处理情况

　　综合两个公安局的情况，可以发现，有较大比例的嫌疑人经过留置后未进入下一阶段，释放比例尤其较高，留置阶段的过滤作用相当明显。相比而言，刑拘阶段的过滤作用有所不及，逮捕阶段更是微弱，但也存在地区差异。过滤作用较强的特点是到案阶段的案件事实、证据状况决定的。“事实清楚、证据确实充分”只是侦查的目标和终点，而在侦查初期，案件事实往往晦明不清。在非现行案件中，侦查机关发现犯罪后通常会进行必要的调查。通过这些调查，案件事实仍不一定十分明确。此时，通过与嫌疑人正面接触是查清案件事实的捷径。显然，在嫌疑人到案前，侦查机关不一定能够获得有效的证据。在现行案件中，虽然犯罪嫌疑人是唯一的，但对侦查人员而言，最重要的是使其立即归案（到案），以防其逃跑或转移、毁灭证据。在这种紧急情形下，侦查人员难以获得必要的证据，甚至是初步的证据。经过这一阶段的查证活动，仍然会存在犯罪嫌疑无法证实甚至嫌疑人被排除嫌疑的可能。尽管如此，过滤比例过高也不是一个合理现象，因为这意味着嫌疑人、被告人被错误限制自由的比例会很高。[20]

　　而到了侦查的最后一个阶段——逮捕阶段，由于作出逮捕决定时案件事实已基本清楚、证据已近确实充分，需要收集的证据已不多，嫌疑人被排除犯罪嫌疑的可能性也微乎其微。刑拘阶段的案件事实和证据情况则属于中间状态，相应地，会有一定比例的嫌疑人被无罪释放。这一比例虽高于逮捕阶段，却不及到案阶段。[21]

　　四、问题：查证功能与到案期限之紧张

　　至此，上文的考察已充分揭示到案阶段具有强大的查证功能这一特点。一方面，侦查到案阶段的查证活动是形成案件证据体系的重要基础。在此阶段，侦查机关既能利用直接控制犯罪嫌疑人的有利条件展开卓有成效的讯问，由此获得证据体系中的核心证据——口供，又能借此赢得时机，收集在此后阶段不易获得的其他证据。这些证据构成起诉和审判的坚实基础。另一方面，侦查到案阶段的查证活动能够在相当程度上决定侦查和诉讼的方向。以到案阶段的查证情况为依据，有较大比例的犯罪嫌疑人被排除到诉讼程序之外，避免了诉讼资源的进一步耗费；其余比例的嫌疑人则通过此一阶段的查证活动被强化了犯罪嫌疑，从而进入下一侦查阶段。实践中，侦查到案阶段表现出如此强大的查证功能，以至于它完全可被视为刑事程序的一个关键性阶段。

　　根据对三个地区的调查，笔者发现到案期限的短暂性与其强大的查证功能之间严重的不相适应性。根据刑诉法或警察法规定，传唤、拘传的时限为12小时，留置期限最长为48小时，而刑拘、逮捕期间分别可达37天和2个月；实践中，到案期间通常在24小时左右，而刑拘、逮捕期间分别可达20多天和20-60天。[22]与刑拘、逮捕阶段相比，到案阶段的法定期限和实际期间短得多，但其查证功能却不弱甚至超过这两个阶段。对讯问来说，最关键的场次——从不供到供述的转变——主要发生在到案阶段，而且此一阶段的讯问密度、强度都大大超过刑拘、逮捕阶段。就其他主要证据的查证状况来看，到案阶段的查证量与刑拘阶段相当。整体上，接近50%的案件证据是在短暂的到案期限内搜集的，其他约50%的证据却是在长达2个多月的侦查羁押期限内获得的。当然，期限配置的不相称性并不必定是不合理的。如果到案阶段所需收集的证据比刑拘、逮捕阶段的证据更易于查证，整体上耗时少得多，那么，较长的到案期限反而是不必要的。实际情况如何呢？

　　考察发现，到案阶段的查证活动中，讯问较为困难，其他主要证据的查证比较容易；相应地，讯问较为耗时，其他查证活动效率较高。在讯问方面，获得认罪供述对侦查机关意义重大，这也给到案阶段带来沉重压力。认罪供述的必要性首先体现在侦查破案的要求上。案件是否已经侦破、犯罪嫌疑人是否符合刑拘条件是衡量侦查成功与否的实践性标准。在三个公安局，犯罪嫌疑人是否认罪供述构成破案的主要指标。尤其是在重特大案件（例如杀人案件）的侦查中，嫌疑人认罪供述甚至是不可缺少的条件。在侦破案件的目标导向下，“必须获得口供”成为侦查人员在到案阶段的主要任务。其次，认罪供述通常也是审批刑拘时最重要的依据。例如，N县公安局一名派出所办案人员称，法制科审批刑拘时对口供非常重视，“（在没有口供时）有特别明显证据的才会批。证据一般要达到：如有目击证人（至少２、３个）、同伙交待等。如果证据不足，模梭两可的证言，是批不了的。”J区法制科一名官员称，“有辩解的一般不批，除非所有的材料都指向并锁定他。”由于认罪供述对破案和刑拘决定重要意义，在到案阶段，侦查人员必须着力于讯问。然而，如上文所述，在嫌疑人不认罪的情况下，讯问强度很高；即使在已经认罪的前提下，全面、深入的讯问也较为耗时。在其他查证活动方面，由于刑拘审批的要求不高，对其他查证活动带来的压力也很小。如上文所述，鉴定结论和嫌疑人身份证据的查证过程相当耗时，但它们仅仅是报捕审批时不可缺少，刑拘审批时则不必要。而在到案阶段，查证活动主要包括询问被害人、证人，以及搜查和扣押相关物证。由于有明确的查证线索，同时，这些证据的收集过程也容易得到相关人员的配合，因此，查证过程较为迅速。

　　由此可见，到案阶段的期限压力主要来自讯问活动。在讯问压力下，刑诉法规定的传唤、拘传期限相当紧张，很难满足侦查所需。对此，三个公安局的办案人员感受强烈。据使用过传唤、拘传的办案人员介绍，12小时的期限往往会被耗尽。N县公安局一名派出所办案人员称，“１２小时对于治安案件是够了，对刑事案件还是不够的。”另一名派出所所长甚至抱怨，“如果严格按照刑诉法的规定，可能我们都不要办案子了。”该局法制科副科长称，“２４小时才差不多。因为到案后，前３－４小时才是谈话阶段，还没有进入正题，对配合的人要４－５小时才完成，还要花时间跑审批，还是不够。”Y区、J区公安局的受访人员表达了类似看法。调查还发现，经济犯罪案件的法定到案期限尤其紧张。J区经侦大队三名侦查人员称，“12个小时的时间很紧张。很少有嫌疑人在这个时间内交待。只有把前期外围调查基本结束后，才能接触嫌疑人。”N县、Y区公安局的情形与之相似。之所以如此，他们解释为经济犯罪案件更加复杂，嫌疑人智商或文化程度较高，抗审能力较强等因素的影响。

　　传唤、拘传的法定期限不足带来两个直接后果：[23]其一是留置措施被纳入侦查程序，成为“第六种”强制措施。这是因为，相比传唤、拘传，留置后的羁押期限分段设置，累计较长，能够满足查证需要。实践中，侦查人员往往根据查证状况决定实际的留置期间。如表8所示，N县公安局1999年度的321名留置人员中，留置时间在24小时以内、24-48小时和48小时以上的各占约1/3。[24] J区公安局2004年的1608名留置人员中，留置时间在4小时以内的不足1%，但4-12小时的约占近一半，12-24小时、24-48小时的各占约1/4。对于不少疑难、复杂的案件，较长的留置期限提供了有利的查证条件。

　　表8 N县、J区公安局留置期间情况

　　表8-1　N县公安局1999年留置期间情况 [25]　　表8-2　J区公安局2004年留置期间情况

　　

　　　

　　其二是作为法外措施的口头传唤、抓捕被大量使用。在三个公安局，口头传唤、抓捕的适用有两种情形：独立适用，与正式到案措施合并适用。其中，N县、J区公安局的口头传唤、抓捕通常与留置合并适用。N县公安局两名派出所的办案人员称，口头传唤或抓捕嫌疑人到案后，一般先审4-5个小时，如果嫌疑无法排除的再补办留置手续，如果已排除嫌疑的则予释放。J区公安局的四名派出所办案人员介绍，口头传唤、抓捕嫌疑人到案后，一般会先审1-2小时，在此期间补办传唤或留置手续。在Y区公安局，口头传唤、抓捕通常独立适用，相应的到案期间也较长。Y区刑警大队一名办案人员介绍，刑大口头传唤犯罪嫌疑人不能超过8个小时；派出所没有这一限制，两名派出所办案人员称，如果被口头传唤人员的嫌疑程度较大，一般要通过讯问直至获得认罪口供，而不论这一期间有多长。相比口头传唤期间，抓捕期间也许更长。一名刑大办案人员称，抓捕的期间从几小时到几天不等，2-3天的较多。这样，通过期间合并或者口头传唤、抓捕的独立适用，实际的到案期间通常会超过法定的到案期限，从而弥补了后一期限的不足。

　　综上，为了实现阶段性的侦查目标，到案阶段被赋予强大的查证功能，由此造成法定到案期限的紧张或不足。实践中，侦查机关通过留置的“借用”和口头传唤、抓捕的“创造”，在相当程度上解决了这一问题。同时，侦查机关在适用留置、口头传唤和抓捕时也有所节制，从而使这一期间不至于过长。这在一定程度上体现了侦查理性。然而，合法性问题依然挥之不去。这三种措施都具有限制公民人身自由的特点，是实质性的强制性措施。根据强制侦查法定原则的要求，只有在法律有明文规定的情况下，侦查机关才能实施侵犯公民重要利益的侦查措施。[26]显然，上述三种到案措施的适用违背了这一原则。尽管现行法尚缺乏程序性制裁的规定，侦查机关不会因此承担任何程序性法律责任，但是，至少在理论上，被不当限制人身自由的犯罪嫌疑人——尤其是在到案阶段结束时被无罪释放的人员——有权要求公安机关追究办案人员的行政责任，[27]甚至可以依据相关法律向公安机关提出赔偿要求。[28]调研中，三个公安机关均没有发生过因到案措施的适用导致的控告或赔偿问题。但是，这仅仅表明遭受侵害的公民或者不了解相关规定，或者权衡利弊而放弃了相关权利。随着公民权利意识的增强，公安机关很容易陷入聚讼不散的困境之中。