官员财产申报与公开：动力何在？

　　大陆在反腐败上面没有少下功夫，但效果一直不佳。最近讨论的比较热的是作为反腐终端机制的官员财产申报问题。论者多倾向于认为只要国家建立官员财产申报制度，腐败就会被有效抑制。这种制度乐观主义在阿勒泰“零申报”的现实面前可能要碰一鼻子灰。作为法学研究者，笔者自然赞成建立官员财产申报制度，而且认为不应该一而再、再而三地到处“试验”，而应顺从政治大势、真正从政治体生死存亡的角度及时作出“决断”。但“决断”固然体现了制度之“良”（正当），却未必达到制度之“善”（功效纯熟）。笔者认为至少与“决断”具有相当重要性的制度的动力系统建设问题必须得到重视。否则，徒有“决断”与制度，但缺乏有效的动力支持，制度最终会不了了之。如何思考官员财产申报与公开的动力系统问题呢？这个问题与反腐动力学的问题具有同构性。笔者以为香港廉政公署的基本经验可资借鉴。

　　首先是机构独立性方面。官员财产申报与公开是两个制度环节，其中申报是公开的来源，公开则使申报处于公众知情和监督之下。即使首先建立官员财产申报制度，也应该在条件成熟时建立官员财产公开制度，引入民主监督机制。官员财产申报与公开首要的问题是向谁申报、向谁公开的问题。“向谁公开”的问题比较简单。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，制作与保存的政府信息原则上应向社会公众公开。因此事实上只要建立了财产申报制度，即使尚未建立专门的财产公开制度，政府也应该根据《条例》要求公开相关信息，而公众也有权直接依据《条例》申请相关的信息公开。“向谁申报”的问题则复杂得多。香港在法治架构下，机构关系比较清晰明了，廉政公署依据政治法和民主原理较易获得合理定位。但大陆政治架构中“党的领导”、“人大至上”、“行政主导”造成权力构成与权力关系上的复杂性，确定明确的受理申报机构并不容易。但基于人大制度是我国的根本政治制度，人大监督官员具有宪法的正当性，笔者还是建议受理官员财产申报的机构由人大通过专门法律设置，该机构直接向人大负责。为避免机构重叠，可以在综合考虑反腐机构整合的基础上，最终将官员财产申报受理机构并入大的反腐独立机构（例如人大内部的反腐败委员会）作为一个相对独立的职能部门。人大内部的财产申报受理机构主要依据国家法律处理公务员廉洁问题，并不妨碍党的纪律检查机构以党纪为依据对党的官员的追惩。财产申报受理机构可以不纳入公务员官员，其成员通过专职聘任方式任命，不得兼任其他职务。法律上应明确赋予这样的机构设置可以提供官员财产申报的自上而下的压力。