二、美国促进就业能力制度的缘起及立法宗旨

　　（一）工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的立法沿革

　　用历史法学派的视角来看问题，任何一个制度产生都是一个历史的产物。同时，要真正的认识一个制度，也尽量要回溯过去，超越时空，用历史的眼光来审视其立法背景。法律是和民族精神联系在一起的。他认为法律绝不是可以由立法者任意的、故意地制定东西，法律是一个民族“内在地、默默地起作用的力量” 的产物，它深深的扎根于这个民族的历史中，而且其真正的源泉乃是普遍的信念、习惯和民族的共同意志。[5]工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的产生同样是一个历史的或者说是社会问题的产物。[6]

　　家庭是社会的基本单位，是社会一个细胞。对于一个社会的分析，首先必须从一个家庭入手，在美国研究当中，经常是对一个家庭的经济、健康、社会和心理要进行综合性的分析和考虑。[7]自从20世纪初，有三个主要的计划帮助那些经济困难的有孩子的贫困家庭。首先，是个州和地方的母亲帮助计划。然后是联邦政府的帮助未独立的儿童计划，不久改名为帮助有未成年子女的家庭，即AFDC（aid to families with dependent children）。1996年国会通过立法将AFDC转化成整笔拨款的计划——对贫困的家庭的临时救助（Temporary assistance for needy families ，TANF）。所有的这些计划都是直接给予现金救济以使孩子们可以继续在自己的家里的到照顾。[8]

　　20世纪初，各个州规范法律来帮助那些父母缺乏经济来源的孩子们，以满足他们物质的需要。地方政府经常为了这些计划提供资金。这些计划试图帮助那些失去父亲的孩子，有时也帮助那些父亲是残疾的或者离异或遭到抛弃的孩子们。这些早期的计划称作对母亲的帮助或者津贴（mother pensions）。[9]但是，最初这些计划，如“帮助未独立儿童的计划”都是在当时母亲更愿意在家照看孩子的情况下设立，要求母亲去工作或者是强制父亲工作支付孩子抚养费还没有人能够成为等式的一个部分。[10]但是，人口、社会和经济的变化使得该计划包括了一些没有人能够预料的方法。正如20世纪60年代所显示的，不再是把提供经济帮助作为摆脱贫困的主要方法。[11] 当旧的问题被解决，同时新的问题又产生了，又不得不引发新的思考，应当如何去克服新的问题？在美国有人提出一种新的观点，即“使人复兴”通过给他们提供更好的机会而摆脱贫困成为了议事日程。[12]人们普遍地承认，传统福利国家制度不能解决新的问题，因为他们过分关心收入的转移支付。[13]同样这些成本不是没有成本的，只有国家富裕公民有足够的利他关心程度，这些政策才是可行的。[14]因为随着AFDC名单的持续增长，美国人对于给那些有能力工作的人提供那些有能工作的人提供公共的救济越来越不高兴。这样重点又一的被改变了，人们开始越来越关注如何去鼓励你们就业，而不是去依赖救济，我们的政策应该给予更多的刺激和更强硬的工作要求来减少对福利的依赖。[15]

　　就在这样的历史背景下，对于传统的工作计划的支持似乎是比较脆弱的，但是国家并不准备放弃对工作的要求，所以国会颁布了一个被认为更好的方案——工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）。作为1988年家庭支持法（family support act ）的一部分，JOBS 计划试图成为“一份政府和福利领取者间的新的社会契约”，以便将AFDC计划从现金救助计划转变为就业和独立的计划。[16]它代替了WIN 计划并与职业伙伴关系法（Job Tranining partnership act JTPA）的计划配合进行。

　　（二）工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills，JOBS）的立法诉求

　　通过对上面工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的产生历史沿革介绍和分析，我们不难发现工作机会和基本技能计划（job opportunities and basic skills， JOBS）的立法诉求。