2.2.2 从实质上看，中国足协的行为很难被视作是各家职业俱乐部达成的协议。
即使一个社团在表面形式上并非经营者所组成的行业协会，但从
反垄断法的实质精神出发，只要其所实施的旨在限制竞争的决议等行为实际上反映的是该行业经营者的协调一致的意志，那么同样可以将该行为定性为由行业协会实施的行为，而该社团的构成形式则在所不问。然而以此标准来考察中国足协，可以发现，中国足协的行为很难被视作是各家职业俱乐部达成的协议。
2.2.2.1 中国足协的公益属性和职业足球俱乐部的私利取向间存在冲突。根据《中国足球协会章程》第5条的规定，中国足协的重要宗旨是团结全国足球工作者，广泛开展足球运动，大力发展足球事业，为增强人民体质、丰富群众业余文化生活、提高足球运动水平和加强社会精神文明建设服务；加强本会各会员之间的联系与交流，努力完善中国足球管理体制和运行机制，促进各会员协会、职业足球俱乐部及其它足球组织管理水平的提高。据此，中国足协的公益取向是首要的，对职业俱乐部承担的主要任务则是促进其组织管理水平的提高，而非经济利益的取得。反观职业足球俱乐部，自从中国足球职业化改革以来，其向产权独立、自负盈亏的经济实体迈进的步伐越来越明显。目前，根据《中超足球俱乐部标准》的规定，中国足球超级联赛的参赛俱乐部必须为依照《
公司法》成立，并在工商管理部门正式登记的有限责任公司或股份有限公司，获得企业法人营业执照。作为公司，足球俱乐部首先是向设立它的股东负责。此外，该文件不仅对俱乐部的年营业收入在具体数额上做了严格规定，还要求俱乐部不得连续三年亏损，并且在申请加入中超联赛的当年度必须盈利。这些都表明，盈利是职业足球俱乐部的首要目的，其公益方面的功能则是附带性的、非主要的。由此可见，两者利益取向上的根本冲突导致了中国足协的行为难以被认定为是职业俱乐部间的协议结果。
2.2.2.2 中国足协的组织构成与决策程序将职业足球俱乐部排除在外。职业足球俱乐部不是中国足协的直接会员，这一点无需赘述。职业足球俱乐部也不是中国足协的间接会员。从《中国足球协会章程》的规定来看，职业足球俱乐部在中国足协内的发言权仅限于作为相关联赛委员会的注册会员，参加其会议，并付诸表决事宜。而在中国足协的核心决策体系，即会员代表大会、执行委员会、主席会议当中，则毫无职业俱乐部发表意见的余地，无法对与其相关的重大问题发挥其应有的影响。总体而言，职业俱乐部在中国足协内的义务远多于权利，其与中国足协的关系实际上是领导与被领导的关系，中国足协的决议或决定、规制等，也绝非职业俱乐部平等协商的结果。
2.2.3 在某些情况下，中国足协可被视为由足球俱乐部组成的行业协会。
现实中的情况却是错综复杂的。尽管中国足协一般来说同俱乐部存在利益取向上的冲突，并以管理者的姿态凌驾于俱乐部之上，但在某些问题上，中国足协所作出的决定确实也参考了各俱乐部的意见，并反映了各俱乐部的协调一致的意志，最典型的莫过于后文将要探讨的为抑制球员工资上涨而出台的“限薪令”。在这种情况下，将中国足协例外地视为各足球俱乐部组成的行业协会，并将其制定的规制或做出的决定看作俱乐部间达成的垄断协议也未尝不可。
据此，笔者认为，中国足协的有关规则或作出的决定如属于
《反垄断法》所禁止的垄断行为，则应对该种行为做深入分析，尤其是考查其究竟在多大程度上反映了各俱乐部的意志，从而决定其是否能被认定为职业俱乐部之间达成的垄断协议并接受
《反垄断法》第
16条所管辖。
2.3 作为行政主体的中国足协
既然否定了中国足协在一般意义上具有
《反垄断法》下的行业协会的地位，那么笔者认为，中国足协实际上是以行政机关的身份实施行政垄断行为，应根据
《反垄断法》中有关行政垄断的规定对其进行处理。
行政垄断是指行政主体滥用行政权力排除、限制竞争、破坏市场公平竞争的一种违法行为。[5]行政垄断的实施主体是行政主体，这其中包括地方政府、各级政府部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。行政垄断的表现形式主要包括行政强制交易、强制限制竞争和限制市场准入等。从一定意义上说，在我国目前形势下，行政垄断比经济垄断的危害性更大，更加引起公众的关注。
2.3.1 中国足协具有行政主体的地位
中国的社团是在经济体制改革的过程中民间与政府互动的产物。[6]从中国社团的活动来看，绝大多数社团都是具体协助某一个政府部门完成特定的行政任务而设立的，这样，社团的第一个服务对象是成立该社团的政府部门，而不是社会公众或者社团的会员。[7]中国的体育社团同样如此。中国《
体育法》第
31条规定，全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。从行政法学理论的角度看，包括中国足协在内的全国各项体育运动的全国性协会，包括中国足协在内，均通过《
体育法》第
31条的授权而获得了在我国境内管理各项运动的权力。就中国足协而言，它已不仅仅是一个社会团体和行业组织，而且还是一个法律授权管理公共事务的组织，成为事实上的行政主体。
