而且，先广泛地对各种信息进行加密，然后有选择地公布有利于实现特定决策目标的信息，通过这种方式，行政机关可以操纵公众舆论的走向从而扭曲民意的表达。在分权原则方面，当国会进行决策时却没有足够的信息来做参考的话，它势必无法很好发挥其职能。但涉及到国家安全的事项却恰恰更需要谨慎地决策，需要在充分审议和讨论后再做出决定。
保密制度对公民个人权利的损害也可能是很严重的。在前面提到的Reynolds[70]案中，行政机关成功地利用国家秘密特权拒绝公开了相关文件。很多时候行政机关对一些信息进行加密并不是为了什么国家安全的考虑，而是为了掩盖行政机关的难堪、无能、腐败和对法律的违反，可是外人却无从知道行政机关的真实目的是什么。当50年后Reynolds案所涉及到的信息和资料被解密后，当事人发现其实这里面并没有涉及到什么保密信息，这份报告谈到了军方工作的失误，对这份报告进行保密实际上更多地是为了掩盖了军方工作的不足。[71]
法院在这一问题上的消极态度和节制反映出，即使在一个高度重视信息自由和信息公开的国家，对国家秘密和保密制度的适当运用和控制也是一个无法轻易得到很好解决的问题。在平衡公众的知情权和国家安全需要之间，并没有一个能够一劳永逸解决所有问题统一标准，需要在实践中针对具体情况不断地调整。
美国联邦保密制度的发展历史和现状无疑能为中国保密制度的发展提供许多经验和教训，但是想对这些问题进行充分思考自然必须要在对中国保密制度全面考察的基础上进行，这超出了本文的能力范围。但是在对两者的比较中我们还是能发现一些显而易见的问题。
首先，美国国会从未对保密制度制定任何立法，而《中华人民共和国保密法》从1988年便问世。但后者在规范政府尤其是行政机关保密活动，保护公众知情权、推动政府活动透明化方面作为甚少。其次，美国的保密制度主要是依靠行政机关的自我立法来建立和不断调整的，这和中国保密制度的实践基本类似。但是，在美国保密制度发展历史上诸多总统命令的出台，往往标志着在政府透明化、扩大公众知情权的发展进程中的又一个进步，行政机关的自我立法并没有成为阻碍这一进行程的不利因素。相反，我国行政机关的诸多涉及保密制度的行政法规、规章以及规范性文件既难以为公民知晓，也远称不上是公民接触政府信息的方便途径。即使是《政府信息公开条例》，从其实施半年来的情况看，也没有一劳永逸地解决保护公众知情权的问题，甚至对《条例》是否建立了普遍的公民知情权也是存疑的。第三，美国的行政法制度一度以司法审查为特色和中心，但是在保密制度的发展过程中，司法机关起到的作用非常有限，但这也没有妨碍行政机关不断改变过时的保密制度，不断地更好地平衡公众知情权与政府保护信息的需要。这些反差说明没有一个成熟的民主政治制度，仅靠纸面上的立法并不能实现立法者的目的，甚至在立法越多的情况下，公民的实际自由和权利却会出现越来越少的情况，从依法治国堕落为以法治国。希望通过本文对美国联邦保密制度经验与教训的介绍能够为改变我国保密制度这些不尽如人意的现状，解决这些政府透明化进行中的问题提供一些帮助。
【作者简介】
程迈，北京大学法学院
宪法与行政法专业2007级博士研究生。
【注释】 See: David B. McGinty, The Statutory and Executive Development of the National Security Exemption to Disclosure Under the Freedom of Information Act: Past and Future, 32 Northern Kentucky Law Review 67, 74(2005).
Exec. Order No. 9784, 11 Fed. Reg. 10,909, 10,909 (Sept. 25, 1946) (Harry S. Truman).
5 U.S.C. § 1002(3)(1944).
David B. McGinty, The Statutory and Executive Development of the National Security Exemption to Disclosure Under the Freedom of Information Act: Past and Future, 32 Northern Kentucky Law Review 67, 76(2005).
5 U.S.C. § 1002(3)(1944).
H.R. Rep. No. 89-1497, at 2420,1966.
Exec. Order No. 10,290, 16 Fed. Reg. 9795, 9795 (Sept, 24,1951) (Harry S. Truman).
112 Cong. Rec. 13,661，1966.
Amendment to Administrative Procedure Act, § 3(e), 80 Stat. 251.
Exec. Order No. 11,652, 37 Fed. Reg. 5209 (Mar 8, 1972) (Richard Nixon)
Exec. Order No. 12,958: Classified National Security Information, as Amended, 68 Fed. Reg. 15315.
Id., Section 1.1(a)(4), Part 1.
Supra 1, 79.
5 U.S. C., 552, sec b (1) (A).
Supra 11, Part 6, Sec. 6.1(y).
Id, Sec. 1.4.
Id, Sec. 1.1 (a) (3).
Id, Sec. 1.2 (a).
Id, Sec. 1.3 (c)
Supra 11, Sec. 1.3 (e).
Exec. Order No. 12,356, § 1.4(a), 47 Fed. Reg. 14,874, 14,877 (Apr 2,1982) (Ronald Reagan).
Supra 11, Sec. 1.5.
Id, Sec. 1.6 (c).
Id., Sec. 1.7 (a).
Id., Sec. 1.7 (c).
Id, Sec. 1.7 (d).
该行政命令规定，所谓有永久历史价值的记录是指总统的文章和记录，以及联邦总档案官所认为根据美国法典第44篇的规定认为应当永久保存的行政机关记录，见Id., Sec. 6.1 (ee).
Id,, Sec 3.3 (a).
Supra 11, Sec 3.3 (b)
Id, Sec. 3.3 (c).
Id, Sec. 3.3 (d).
Id., Sec. 3.5.
Id., Sec. 4.1 (a), 6.1(z).
Id., Sec (c).
Supra 1, 106.
Supra 11, Sec. 4.1 (d).
Id., Sec. 4.3.
Id., Sec. 4.1 (h).
Id., Sec. 4.1 (i).
Id., Sec. 5.2
见ISOO 官方网站：
http://www.archives.gov/isoo/，ISOO 2006年度报告：
http://www.archives.gov/isoo/reports/2006-annual-report.pdf.
Supra 11, Sec. 1.8.
Id., Sec 3.5.
Id., Sec 5.3.
Id., Sec 5.3 (a) (1).
Id., Sec 5.3 (c) (3).
见PIDB的官方网站：
http://www.archives.gov/declassification/pidb.
Supra 1, 110.
25 F. Cas. 30, 32, 37 (C.C.D. Va. 1807) (No. 14,692D).
Supra 1, 77.
5 U.S. C 552.
…to the extent that there is involved (1) any function of the United States requiring secrecy in the public interest or (2) any matter relating solely to the internal management of an agency.
Supra 116, Section 552 (b).
“…specifically required by Executive order to be kept secret in the interest of the national defense or foreign policy”.
Supra 116, Section a (4) (B).
王名扬，《美国行政法》，中国法制出版社，2005年5月版，第646-653.
Supra 116, (a)(4)(B).
Id.
Id.
See Erin M. Stilp, COMMENT: THE MILITARY AND STATE-SECRETS PRIVILEGE: THE QUIETLY EXPANDING POWER, 55 Cath. U.L. Rev. 831 (2006).
92 U.S. 105, (1875).
345 U.S. 1, (1953).
544 U.S. 1, (2005).
403 U.S. 713，(1971).
467 F. Supp. 990 (W.D. Wis. 1979).
5 U.S. C., 552, sec (d).
567 F.2d 121 (D.C. Cir. 1977).
Supra 60, 835-840.
Id., 839.
345 U.S. 1, (1953).
Supra 60,845.
