建议立法机关借鉴《信托法》的制度构架，将人民明确为受益人，将国家明确为委托人，将国有资产使用人与管理人界定为受托人，明确设定受托人承人之信、受人之托、纳人之才的诚信义务。在强化国有资产受托人的诚信义务及责任追究机制的同时，要依法完善国有资产受托人的激励机制，培养一批诚实守信、勤勉尽责、具有竞争力的国有资产受托人队伍。
五、国家向国有企业收取红利的法治意义与社会意义
2007年9月8日，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》指出，建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上缴的国有资本收益，主要包括：国有独资企业按规定上缴国家的利润；国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；企业国有产权（含国有股份）转让收入；国有独资企业清算收入（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；其他收入。
2007年12月11日，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，其中第九条规定：资源型国企上缴利润的10%；一般竞争性国企上缴5%；军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免缴。而在此之前，我国国有企业已经有13年没有上缴利润了。这对于我们理顺国家股东与企业之间的法律关系，甚至于大力建设服务型政府，提高公共服务质量有着重要的法治意义与社会意义。
其一，国家股东向国有企业收取利润有助于真正理清国家参与的两类不同法律关系，即私法关系（民事法律关系）与公法关系（行政法律关系） 。股权关系是典型的民事关系，而税收关系是典型的公法关系。长期以来，尤其在计划经济体制下，国家参与的法律关系经常混沌未开，公权关系和私权关系经常被混淆在一起。1994年以来国家对国有企业采取的以税代利的做法抹杀了国家作为投资者（股东）的一般性，并以国家公权力的角色取代了国家的民事权利（包括股东权利）。在13年以后重提国家股东的分红权，恰恰是朝着正本清源、理顺不同法律关系的正确方向进步。当然，无论是私法关系还是公法关系，还可进一步细分。例如，在私法关系中，国家除了基于股东资格而与企业发生股权关系，还基于国有资源物权主体资格而与企业发生债权关系（如资源的特许使用费）。法律关系的梳理对于我们下一步大力建设社会主义法治国家，完善社会主义市场经济体制，推进社会主义民主政治有重要意义。
其二，国家股东向国有企业收取利润有助于明确国有企业的营利性。过去讨论在垄断领域引入竞争机制的时候，有些国有垄断企业为了对抗市场竞争机制，就宣称自己是承担社会责任的国有企业，是国家的化身，不以营利为目的；但当国家和社会要求其承担社会责任的时候，有些国有垄断企业为了对抗消费者的权利，又说自己具有商事企业的一般性，要追求营利最大化，拒绝承担社会责任；在国家向其征收利润的时候，一些国企为了对抗国家的分红权，又说自己不具有营利性。换言之，国有垄断企业可以用不同的角色对抗消费者、对抗市场竞争和对抗国家。因此，建立国家分红制度有利于明晰国有企业的营利性，避免立法者面对四不像企业而不知所措的窘境。一个企业是否具备营利性的试金石不仅在于其提供的商品或者服务是否收费、收费几何，而且在于是否将其取得的利润分配给投资者。如果企业不把利润分配给投资者，即使企业赚了钱也不是真正的商事企业。因此，国家股东分红权制度的建立有利于推动国有企业角色定位的清晰化。至于不以营利为目的的国有企业应当改制为非营利的事业单位，不宜保留企业的法律身份。
