2.“公众参与模式”：一种利益平衡的行政法模式。公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程。其合法化机制的核心是平等而理性的协商。[43]我们可以对协商这一核心机制发生作用的机理进行简单的描述：
第一，确定特定行政过程涉及或者将要影响的各种利益，以便界定相应的“参与强度”。在利益界定方面，需要区分“主要利益”和“一般利益”。“主要利益”通常是行政决定或政策直接针对或影响的利益。例如，在一个关于发电厂建设的行政许可的实施过程中，申请人、竞争权人、相邻权人等具有直接利益，电力消费者、一般公众等主体具有“利害关系”，但并不是直接利益者。在行政立法和政策制定过程中，同样也可以看到这种“利害程度”的差别。“主要利益”和“一般利益”的区分，不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。“主要利益”在参与过程中通常应有相对而言更强的参与。例如，听证会、协商等，不可能完全开放，而只能是由主要利益代表进行参与。然而，需要特别强调的是，“主要利益”代表通过参与而形成的方案，需要接受“一般利益”代表和公众的评论。[44]
第二，为各种利益的代表参与行政过程提供公开、公平和公正的程序。参与的程序，应当能够使参与者方便地获得必要的信息，应当保障各种利益代表的“结构平衡”，应当保障各方利益代表平等交流。
第三，对通过参与过程而提出的各种方案，决定者应当在适当考虑各种利益诉求基础上进行协调，作出决定或选择，并且说明理由。在这里，事实上已经触及作出行政决定或政策的体制问题。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或回应，那么在逻辑上和现实中，这样的参与都可能被“符号化”。因此，参与有效性的落实，也需要相应的行政决定和决策的体制上的匹配结构。
第四，对参与各方是否获得了公平、有效的参与机会以及参与者活动是否遵循了规则进行有效的监督和审查。这种监督包括行政系统内部的监督，但最终意义上需要通过司法审查来进行。司法审查的中心不是对通过参与过程而形成的决定内容进行审查，而是对参与的程序进行审查和监督。
在笔者所描述的“公众参与模式”中，参与权是一个核心问题。而参与权的本质，是话语表达和有效协商的能力。相对于特定的有组织的“主要利益”而言，公众参与权充实和有效行使，将是参与模式需要面对的一个巨大挑战。为了应对这一挑战，“公众参与模式”需要一个整体的制度框架的支持。这一制度框架至少需要包括以下三个方面：
第一，公众参与的基础性制度。公众参与的基础性制度是公众参与得以进行的社会基础。如果没有这样的基础条件，公众参与在实践中是不可能的或者是无效的。这样的基础条件包括两个方面的制度：（1）利益组织化。公众参与包括个体化参与形式，但在行政过程中，更有效的参与形式乃是组织化利益的参与。分散的未经组织化的利益参与行政过程，不仅使参与过程的成本大大增加，而且在参与过程中往往处在被忽视的境地。公众的利益如果表现为分散的大多数，参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。[45]（2）信息开放。参与以信息为前提。虽然信息并不等于知识，但如果没有必要的信息，参与者知识的运用就会变得极其困难，这将极大地约束参与者的行动能力。由此可见，我们需要通过信息开放和“透明度”建设来改进行政过程中信息配置的非均衡状态。
第二，公众参与的程序性制度。参与的程序是通过参与而实现行政过程“自我合法化”的核心制度。从多元主义合法性理论的基本要素看，如果指望通过各种利益代表的参与而使行政过程得到合法化，那么至少需要满足三个要件：（1）均衡的利益代表。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都得到了代表，并且参与了行政过程。（2）平等和有效的协商。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商，因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。（3）理性和负责任的选择。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案选择说明理由。
第三，公众参与的支持性制度。支持性制度的目标是为了进一步促进“均衡的参与”。在基础性制度和程序性制度框架中，我们都会发现，在对这些制度的有效利用方面，利益团体和有组织化的利益总是处在优势地位，而公众则在技术、资源、信息、能力等方面处于弱势。因此，“均衡的参与”自然意味着需要对公众进行必要的支持，以矫正这种非均衡。支持性制度应包括：（1）“公益代表”制度。在行政过程中，对于分散的未经组织化的利益，应当提供“公益代表”来进行参与；在决定和政策作出后，“公益代表”应可以请求法院对参与过程进行司法审查，即“公益代表”诉讼。[46]（2）为分散利益组织化提供资源、信息和技术上的支持。在这里，媒体和公共舆论具有重要作用。在很多情况下，公众并不清楚行政决策所涉及的相关利益。即使知道，他们也很难有效地发现“同类”。托克维尔在考察美国民主时，已经敏锐地观察到公共舆论和媒体对公众组织化的作用。[47]（3）专家知识的支持。在公共政策和行政决定涉及复杂技术问题和专业知识时，公众的有效参与依赖于专家的技术和专业知识支持。（4）司法审查。虽然公众参与行政过程的能力受到很多限制，但如果他们被赋予广泛的申请司法审查的权力，那么，就可以通过启动司法审查而有效地“阻止”那种不利于他们的决定或政策。在逻辑上，这种广泛的申请司法审查的权利，反过来可以提升公众在参与过程中的话语权和协商能力。
