（二）政府管制的公共利益理论　

　　从经济学角度观察，最早的政府管制理论源于对公共利益问题的关怀和审视。政府对公用事业的法律管制，“更多地出于政治上的考虑，即公用事业涉及公共利益。”〔12〕（P47） 在经济学家眼中，公共利益可以被描述为尽可能的以最佳的方式实现社会个体与集体物品等稀缺性资源的有效配置。正统的公共利益学说认为，“管制的目的在于防止自然垄断的公用企业滥用市场势力，从而保护消费者的权利，或者说对公用事业管制是为了达到与公共利益相关的经济目标，因而往往被视为对市场竞争的合理替代。”〔12〕（P50） 从经济学理论分析，政府对民营化市场的行政管制发生的原因是存在着市场失灵现象，包括自然垄断、行政垄断、外部性和信息不对称等问题。出于对公共利益和公共需要的反应，政府必须介入市场，目的是防止企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力。美国早期的判决也坚定的支持政府对包括公用市场在内的所有垄断行业实行管制，只要这种管制符合公共利益。〔13〕（P26）　

　　政府管制是政府的一种重要的行政管理活动，因此，政府管制权力的行使以及管制活动不可避免的带有行政公共性特征和价值追求。在公用事业管制过程中，管制程序的设计就是为消费者和公用企业的利益冲突提供一个平衡机制。“正如法律制度为私人合同争议的解决提供法庭一样，管制的一个重要作用简单说就是为消费者代表与厂商之间就公用事业价格和服务合同的谈判提供一个裁判所。”在价格听证程序中，价格的最终落实是管制委员会基于公用企业的预期收益、消费者利益以及政府税收利益等多方面的竞争对立性利益基础上，通过政策衡量做出的最终决策。“被选定的这些价格包含了这些竞争性利益之间的一种权衡。”“如果把价格听政当作一个为消费者与厂商进行谈判而设的论坛，那么管制委员会就履行一种重要功能——为谈判博弈建立规则。”〔14〕（P348—349） 公用事业管制在公益保障方面的作用主要体现在以下几个方面：　

　　1.公用企业的利润最大化目标与社会个体的福利满足要求存在冲突，为了实现二者利益的平衡，实现社会正义，需要政府的有效管制。与早期的“私益优位”的法治理念不同，现代宪政国家秉承“公益优位”的理念追求。与私益优位的理念诉求相适应，早期自由主义法治国家对于社会个体的权益奉行消极保护的原则，没有法律授权，国家不能任意干涉社会经济主体的自主经营活动。古典宪政国家过于强调对于公民财产权的消极保护，而现代宪政国家对于公民财产权的保护则进一步延伸到公民受益权的保护方面，即通过增强政府的行政服务功能，使得公民能够享受到国家提供的质优价廉的公共产品和公共服务，使得公民消极财产权的实现向积极受益权过渡。罗尔斯认为，正是由于“某些主要利益的不可分性、公共性以及所产生的外差因素[2]和吸引力，使得有必要由国家来组织和推行集体协议。 ”〔9〕（P269） 为了整合社会利益，消除社会和经济发展的不和谐因素，需要政府通过管制手段，整合公用事业领域的不同利益之间的冲突，使得公用事业行业的发展朝着有利于经济发展和人们福利水平提高的方向发展。从这个目标出发，政府对民营化市场的管制可以分为经济性管制和社会性管制两大类型。政府的对公用事业市场的经济性管制主要是通过价格管制和市场进退管制，对企业的进退、产品价格的制定以及服务质量等方面进行干预，确保企业之间的公平竞争，优化市场资源的配置，〔15〕（P1） 达到实现公用企业、投资者和消费者三方利益共赢的目的。民营化的社会性管制则主要从保障消费者和人类生存环境目的出发，通过相关管制立法和管制实践，纠正公用企业盲目生产，损害生态环境的行为。同时，在可能的条件和范围内，照顾弱势消费群体的利益。　

　　2.公共利益的保护范围[3]。　

　　消费者的普遍受益权。公用事业管制的主要目的是保障消费者普遍受益权的实现。美国学者L•亨金认为，“政治制度和社会制度为实现效能而设置和运行；不仅维护个人免遭邻居的侵扰和外来侵略的安全，而且保障全社会和个人的福利。”〔16〕（P12） 在现代宪政国家，人民福利的实现更应该受到重视。现代社会中，公民受益权的内容更加丰富。根据台湾学者对于受益权的外延阐释，受益权的内容包括：由政府提供公民日常生活所不可缺少的工业和技术性服务，如铁路、交通、邮政、供水供电、文化教育设施、养老福利设施等；由政府提供公民社会生活最低限度的直接保障，如社会保险、社会救助或其他社会福利；由政府根据特殊目的所制定的社会、经济、文化政策而给予公民生活改善措施，如对青少年保护、培养、知识技术的传授、对个人的资助、对科技文化的推行等。[4]