《＜民法草案＞物权法编》第158条规定：“建设用地使用权人有下列情形之一的，国家或者集体经济组织有权收回建设用地，该建设用地使用权消灭：（一）违反法律规定或者合同约定改变土地用途的；（二）二年以上未开发利用的。”对于本条规定，本人有两点看法：其一，本条只规定了收回土地，既欠缺土地使用权出让金是否返还的规定，也欠缺有关行政责任和违约责任的规定。这样简单的规定，不具有可操作性，在司法实务中是无法适用的。其二，改变土地用途之情形较之于迟延开发土地之情形要复杂得多，无论民事法律后果或行政法律后果都应有所不同，不能纳入一个条文规定，应当分条进行规定。那么，对改变土地用途之情形应当怎样规定呢？笔者认为，对土地使用权人擅自改变土地用途的行为之法律规制，应当注意以下两个问题：一是应当体现以民为本的精神，设置一种缓冲程序，给土地使用权人一个改正错误的机会；二是要分清民事责任与行政责任，不能眉毛胡子一把抓。为此，建议在我国未来的物权法中制定这样一个法律条文：“建设用地使用权人不得改变土地用途。需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准，并取得土地使用权出让方的同意。未经批准和同意擅自改变土地用途的，应当限期改正。限期不改正的，土地使用权出让方有权解除合同，收回土地并追究土地使用权人相当于土地使用权出让金20%左右的违约金。对擅自改变土地用途的违规行为的行政处罚，由其他法律、法规规定。土地使用权出让方收回土地时，不负收购土地使用权人在该土地上营造的建筑物的义务。”　

　　五、关于空间权问题　

　　《＜民法草案＞物权法编》第142条规定：“建设用地使用权人有权在地上或者地下修建地铁、轻轨、车库、铺设管线、空中走廊等设施，但不得妨碍其他建设用地使用权人行使其权利。”按本条之文意，似乎任何建设用地使用权人都享有修建地铁、轻轨一类的空间权，别人（包括国家在内）要在其地下、地上修建地铁、轻轨，都要与其订立地役权合同，取得其授权；或者由国家向土地使用权人征收空间权后再授予给营造地铁或轻轨的组织。这显然不利于土地上下空间的社会化利用。可能意识到了这一规定的不妥当性，2005年7月8日公布征求意见的《物权法（草案）》第141条改订为：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权人的权利。”但是本条表述的是作为土地所有人的国家的权利，并未解决土地使用权人究竟可以享有多大空间权的问题。而作为建设用地使用权制度所要解决的空间权问题恰恰就是土地使用权人的空间权大小问题，或者说土地使用权内含的空间权大小问题。　

　　笔者认为，空间权原本属于土地所有人，在我国对城市土地实行全民所有制的条件下，城市土地的空间权属于作为土地所有权人的国家。我国城市建设用地使用权制度所要解决的空间权问题之实质是：随着土地使用权的出让，原本属于国家的空间权是全部移转给土地使用权人呢或者是国家保留部分空间权，仅赋予土地使用权人部分的、有限的空间权？　

　　在土地的空间权属于土地所有权人的前提条件下，近现代以来，在实行土地私有制的国家，为保障土地上下空间的社会性利用，民法打破了土地所有权上及天空下达地心的传统，对土地私有者的空间权施以了一定限制。此种倾向被民法理论称之为土地所有权的社会化 [4]。我国对城市土地实行社会主义全民所有制，城市土地法律上的所有权属于国家，对国家这一所有人的空间权加以限制就毫无必要。但是，对建设用地使用权人的空间权则有必要如同土地私有制国家对土地私有者的空间权加以限制那样，加以必要的限制。因此，对建设用地使用权人的空间权加以必要的、合理的限制，让国家保留剩余的空间权以供社会利用，也就成为我国空间权立法的基本政策。