中国税务稽查的法律定位与改革探析（一）
On the legal status and Reform of Tax Inspection in China
刘剑文
【全文】
一、引言
税务稽查，是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。作为税收职能作用得到充分实现的一种手段，税务稽查可以视为属于一种对税收制度资源进行有效整合，以达成其既定的税务稽查目标与责任的创造性活动。其功能主要是：维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的重要手段，税收征管模式的重要支柱，保证勤政廉政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。因此，在我国目前“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式下，税务稽查在税收征管中的地位和作用更加突出。
但不可否认，随着经济现实日益复杂，随着税收实践的发展和税收法律体系的改革与完善，我国税务稽查制度的不完善也日益突出。如：税务稽查机构设置的不合理，稽查机构缺乏独立性，地方政府的干预较严重；税务稽查法制的不完善，税务稽查立法层次低，部分税务稽查的法律条款缺乏可操作性；稽查成本较高，不符合税收的最小征收费用原则等。这些缺陷将影响税务稽查功能的实现，以至于影响我国税法和税收法治的实现程度。故有必要从理论和实践两方面对税务稽查制度及其完善进行探析。
二、背景与问题
自1996年实行税收征管改革，推行新的税收征管模式以来，虽然我国税务稽查制度已得到长足的发展，但仍然存在诸多问题，无论在法律定位还是机构设置方面，无论在理论建构还是制度设计方面，都存在着一些矛盾、冲突和偏差。
（一）税务稽查的目标及其法律定位
税务稽查的目标与法律定位，是税务稽查整体制度构建的基石。目标与任务的明确是税务稽查制度存在的基本出发点，而法律定位的清晰则是税务稽查制度的合法性和效率性依据。但我国现有的制度体系不仅对税务稽查没有明确的界定，同时现行有效的规范性文件之间也存在不一致或矛盾之处，导致对税务稽查基本内涵和外延的不明确。
1．法律层面的制度缺失
我国现有法律和行政法规并没有对税务稽查进行明确的界定。《
中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称
《税收征管法》）只在第
11条规定“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”。除此之外再无对稽查的表述，我们可以将之理解为税务稽查的最终目标同征收、管理等都是服务于税法功能与税收法治的实现，只是在具体实现的途径上有所不同，并且必须与征管等职能严格执行“相互分离、相互制约”。在《税收征管法实施细则》中，也并未对税务稽查制度进行明确，只是对
《税收征管法》第
14条关于税务机构设置方面进行了说明，《税收征管法实施细则》第9条规定，“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”但这种专司职责是否就是税务稽查的全部职责，或者说税务稽查是否还存在着广义与狭义的区分，若存在种种区分在现实制度中的具体反映又当为何？除此之外，对于稽查机构的职能等再未明确，只在第六章“税务检查”部分规定，“税务机关应当制定合理的
税务稽查工作规程”。
