|
尽管反对的声音迄今依然存在，但实践证明行政机关法解释的重要作用不可替代，社会生活需要司法尊重行政机关合理的法解释。分权的宪政原则亦需要司法尊重行政机关的法解释。这有利于合理地配置权力，发挥各种权力的积极能动性。就日趋高度专业化与技术化的行政管理而言，行政机关无疑比司法机关更能了解社会的需要，对相关法律的目的与精神亦有其自身独特的理解与把握。尊重行政机关的法解释，不但是保证行政管理的连续性与效率性的需要，而且也是法院实行自律而避免过度介入行政领域的要求。早期的严格分权如今已经没有市场，分权更多意义上是一种程序意义上的概念，从此种意义上讲，在现代社会，行政机关并非单纯的“法执行”机关，亦应是独立的“法适用”机关。其不仅应关注法效果的执行，更应着重于法构成要件的适用。虽然在分权的体制下，必须把各部分设计得使它们的工作目标不能完全相同，但“如果所涉及的问题可能主要是法律解释或普通法问题，法官也许要比行政官更加合适；然而如果法律部门高度专业化，需要行政技术和解释问题的知识（例如大多数行政法部门），将该问题交给行政裁判所或一个行政官解决则更为适宜。”[7]（P208）提出这样的论断对一个具有浓郁普通法传统的国家来说是极不容易的。美国更有学者撰文称行政机关应成为现代美国的“普通法院”，[8]笔者认为其不仅寄托了该作者对行政机关提高法适用水准的殷殷期望，而且其更希望行政机关能够切实肩负起现代行政国家法解释的重任。
三、审查基准
行政机关对法律予以解释是其更好地执行公共政策、实现公共福祉的重要工具。很显然，在适用法律层面，这种工具与法院对法律的宣示功能有些交叉。在行政诉讼过程中这一问题尤显突出，如何解决呢？
美国法院早在19世纪就对这一问题的进行了关注并有了相关的判例，[iv]罗斯福新政之后，法院又通过一系列判例“表明”了自己的立场，并由此确立了两种不同的模式，即“尊重模式”（deferential model）与“独立判断模式”（independent judgment model）。[9]在尊重模式下，法院对合理的（reasonable）行政机关的法解释予以尊重。[v]在独立判断模式下法院以自己对法的解释来代替行政机关的解释。[vi]基于这两种模式，以及美国《联邦行政程序法》（the Federal Administrative Procedural Act of 1982）及《州行政程序示范法》（Model State Administrative Procedure Act of 1981）的相关规定，[vii]目前美国法院审查行政机关法解释的基准大致有以下四种：
1.重新审理基准（de novo test）。其是指“依重新审查方式，法院既不给行政机关法律决定也不给行政机关事实认定最终的权力，相反，法院重新确定行政机关工作人员先前已认定过的所有事实和法律问题。”[10]该标准有两种形式：一种为纯粹式重新审查（pure de novo），即允许审查法院从头开始，法院可以举行新的听证会。另一种为记录式重新审查（record de novo），即允许法院以自己的意见代替行政机关的意见，但法院对行政机关的记录作有限审查，法院将不举行新的听证会，如果其发现记录存在问题，将发回由行政机关自行认定事实或作出结论。大多重新审查都是基于记录作出的。在这一标准之下，法院对行政机关行使最大程度的监督和控制权力，法院行使审查权如同行政机关先前没有作出决定一样。这种判断是基于合法性和正确性而作出的，法院具有完全的法律审查权。
2.实质性证据基准（substantial evidence test）。最高法院第一次定义这一标准是在Consolidated Edison v. NLRB案：“实质性证据不仅仅是星火一现。它意味着只要理性人会接受，相关证据就足以支持一个结论。” [viii]这一标准的采用使法院广泛地尊重行政机关作出的事实调查问题。“对行政机关调查事实问题的司法尊重是相当合理的。在发现事实方面行政机关相对于审查法院具有实质性的优势，因为他们极为熟悉行政记录以及在需要解决的事实问题上的专业特长。”[11]（P362）在实践中，这一基准除大量适用于行政机关对事实的认定外，而且还适用于审查行政机关作出的正式性的法规范解释行为（如立法性规则）。
|
