行政机关法解释的审查基准
高秦伟
【全文】
一、问题的提出论
亚里斯多德将法治界说为“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”自亚氏提出法治的定义以来，虽然内涵不断深化，但是核心意旨未变，“良法”与“普遍守法”至今仍是法治的基本含义。基于此，各国都极为重视立法工作，期望以良法之治实现法治理想。但毕竟立法者不是万能的，“制定法面向未来。因为立法者不能准确地说明未来发生的问题的形成以及预言如垄断贸易的新方式或新的消费问题，制定法只能使用总括性及灵活性的语言。”[1]（P33）这使得法律总存在一定的漏洞，而同时立法者有时也会故意使行政法规范模糊化，给予行政机关相当大的解释与裁量空间，从而充分发挥行政机关的能动性以适应日益复杂的社会需要。当下，“解释成为行政必不可少的部分，因为行政资源中的语言内涵经常是模糊的、不确定的或抽象的。行政机关的首长与职员为工作便利，必须弥补这些漏洞，解决这些不确定性因素，以及减少抽象性而尽量具体化。”[2]随着行政机关法解释功能的不断增强，法院对行政行为特别是行政机关法解释的审查基准亦变得复杂起来。是全面审查，认为司法解释绝对优于行政机关的法解释？还是部分尊重，仅审查其合理性呢？本文拟就此问题着重进行探讨，并基于美国法的经验，指出其中具有借鉴意义的合理因素。
二、权力配置与司法尊重
研究行政法涉及的课题，不能不提及权力分立原则。法解释问题更是如此，因为“解释方法的选择不可避免地要涉及到机构权力配置的选择。如果法院给行政机关对所实施法律的解释予以强尊重的话，这种安排是将法律宣示的权力从法官移转给了行政者。如果法院拒绝承认立法史的权威，将意味着从委员会或法案的发起者移转给了行政机关或法院。如果法院在案件中承认立法至上，他们就认为自己是议会的附属。”[3]所以有必要予以探讨。
麦迪逊在《联邦党人文集》第47卷中讲分权可能等于或不超过此种含义：即哪里政府某一个部门的所有权力被另一部门权力所支配，自由
宪法的基本原则就会遭到破坏。此种理念下，立法权、行政权、司法权必须分开，行政机关是执行法律的机关，必须依法行使行政权力。麦迪逊还认为：“立法、行政和司法权置于同一手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”权力分立且各司其职是分权理念形成时的核心课题，法律由民意代表机关制定，而行政权的任务则主要是严格地执行法律。“可以这样认为，作为美国宪政体系基本规则的是……立法机关不能行使行政或司法权；行政机关不能行使立法权或司法权；司法机关不能行使行政或立法权。”[i]“如果规则过于模糊，就存在行政机关成为立法者的危险，可预测性及选民的回应性将受到损害。”[4]（P38）在形式主义的法治观念的影响下，起初人们特别强调严格的依法行政原则，主张严格限制行政机关的裁量权，“无法律即无行政”，政府只能依法办事，机械地执行议会制定法律，权力分立理论的目的在于将各种权力分离出来，以权力制约权力，从而保障人民的政治自由和权利。
但现代行政机关的职能远远超出了传统观念的想象，其既包含有某些立法权能也包含有某些司法权能。不断扩张的行政任务，不断缩减的行政资源，不可避免地影响着行政法的理念，以至整个宪政理念。这种理念变化之一就是立法机关开始广泛地向行政机关授权、司法机关开始广泛地向行政机关放权。美国有学者比较1893年《联邦铁路安全设备法》（Federal Railway Safety Appliances Act of 1893）与1966年《国家交通与汽车工具安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966）。认为前者以法律的形式详细规定安全规则，而后者则是宽泛的词语作一般性的指导。“因为法变得愈来愈复杂，适用它的机关对权威性的解释需求也是越来越大。这些解释可以从相关的行政机关那里获得，其经常愿意制定规则来指导公众。”[5]（P149）基于此，为适应社会发展，法院逐渐开始尊重行政机关在法解释方面的优势与能力，尤其是在美国，联邦最高法院认为这种尊重可以增强政府规制与给付系统执行的统一性（uniformity），“当面临法解释问题时，法院将对从事该业务的官员或机构作出的法律解释显示更大的尊重。”[ii]实践中虽然法院奉行的司法尊重原则（judicial deference doctrine）为法院赢得了一定的声誉，但学者仍然对此提出了许多质疑，认为尊重行政机关的法解释“弱化而不是推进我们长期坚持的分权原则”，[iii]学者们进一步分析指出法院承认行政机关法解释的效果是“法院向行政部门转移责任与权力”，这样给政府三个部门的权力分立与权力平衡带来了极大的冲击，因此法院应寻找一个“最好”的法解释而不是去承认行政机关任何的合理解释。[6]
