1、政府间财政收支关系亟待法治化
从我国财政收入的实际情况来看，税收收入在我国财政收入体系中已经占据绝对的优势地位，但在地方财政收入中，税收收入所占的比重却在逐年下降，地方所取得的税收收入根本无法满足其为履行公共管理职能所必须的财政支出的需要。为完成其所承担的公共管理事务，一方面在上级刚性考核指标的压力下，另一方面，也在自利的动机驱使下，纷纷在正税之外寻求各种无法定根据的财政收入，这就是在提供的各种公共物品和服务中收取种种使用费、管理费、附加费等等行政性费用，而所收费用又游离于预算体制的监督之外，其使用和管理缺失监督、效率低下，并滋生腐败，甚至发展到“费挤占税、费大于税”的地步。然而，我国目前仅有的财政立法中，也只对以税收方式取得财政收入的权限及其在不同政府间的分配有了一定的规范，对税收之外以收费等方式获取财政收入的权限、收益分配、监督、使用等环节则鲜有明确规定，更缺乏具体的规制途径和手段，这就为地方政府于税收渠道外寻求财政收入的来源提供了便利和诱因。[16]
应该承认，地方财政在我国财政体系中的法定地位和角色，在我国现有的法律体系中，并没有得到明确具体的界定，虽然我们承认了“一级政府、一级财政”的设置原则，但地方政府是否是享有独立的公法人地位，是否有独立取得财政收入自主权利，以及中央监控地方的程度和方式等各方面虽有政策性的原则说明，但一旦出现矛盾和问题却难以找到有针对性的有操作性的规范方法。而根本性的缺陷在于，没有在
宪法和基本法的层面对中央与地方的关系包括财政收支关系进行定性和界分。
目前我国有关分税制公共财政体制的立法是相对薄弱的，除《
预算法》的个别条款对此有过明确的规定外，绝大部分实施依据都是国务院及其有关职能部门的行政性决定或办法。[17] 作为分税制改革的直接依据，1993年12月通过的《
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》只是一个行政决定，还算不上行政法规，虽然在效力等级上与正式的行政法规也相差无几，但毕竟在结构体系方面、在语言表述方面、尤其在规范操作方面与行政法规还是相去甚远。考诸法治完善的市场经济国家，其有关中央与地方财政收支根本关系的规定，不是在
宪法中加以明确，如德国、日本，就是在基本法中加以专门规范，如英国、法国。鉴于我国社会整体转型的大背景，根据1984年全国人大对国务院的一个授权决定，我们固然不能说国务院作出的这一决定没有法律上的有效依据，尤其考虑到分税制改革正是在我国刚刚正式确立社会主义市场经济体制的情况下按照党中央的决议作出的这一背景，我国更要承认国务院作出这一大胆决定的正当性。然而，如果说当初全国人大对最高行政机关的授权是不得不然的话，则在分税制改革实施了十余年之后的今天，全国人大是否应该及时履行自己的
宪法职责，通过立法对分税制公共财政体制进行总结和规范呢？其实，政府立法包括部门立法、地方立法，往往难以避免对本级利益、部门利益有过多的强调、而忽视全局利益、整体利益的弊端，加之政府立法固有的效力层级低、规范性不强的缺陷，从而导致相关立法的权威性不足、稳定性差，最终导致其现实的效果大打折扣。从我国分税制改革十余年的实践经验来看，在这些方面的不足已经有所体现，并已对改革的深化构成了新的现实制约。因此，改变我国公共财政方面的立法现状，实现中央与地方财政收支关系的宪法规制是势在必行。这不但关涉到政府公共职能的充分履行，更是关系到地方地位、国家结构等具有根本性意义的国家体制问题和影响到国家善治以求长治久安的政治问题，说到底这是一个宪政问题，是转型中国的一个根本问题。[18]
2、通过
宪法和法律赋予地方政府适度财政自主权以保障其作为公法人的独立主体地位
一般来说，在宪政体制下应遵循“统一性与多样性”相结合的原则，来处理中央与地方关系。所谓统一性，主要表现为国内市场体系必须统一，全国税制必须统一，宏观经济管理必须统一，社会保障体系必须统一，公共服务基准必须统一。所谓多样性，主要指中央政府与地方政府有其各自法定的作用和职能，而不仅仅体现中央的作用与权益。 [19]正因为如此，地方才有权根据
宪法制定与法律、行政法规不相抵触的地方性法规，并在地方管理权限内，有权依法定方式抵制与
宪法规定相抵触的中央命令和决定，从而保证中央政府不随意对地方的财政经济活动进行干预，不任意对地方政府独享的权力进行限制或改变，保证政府权力在纵向上的分权与制衡。
