（二）形式合法与实质合法
《解释》制定前后的行政法学总论，并没有“行政法通则”可被解释、用于架构理论框架。当时通说的“合法”，基本上是对行政管理经验的总结、对各部门行政法规定的归纳。强行把它们重组为形式合法，难免会因为被重组的要素不确定而导致重组后的形式合法也不确定。这里基于当时规则中心的制定法观，大体上把偏重于规则层面的“合法”划归为形式合法，包括被诉行政行为的主体合法；行为主体行使的权限合法；行政决定采信的事实合法；行政依据的规定合法；行政决定的内容符合制定法的规定；行为的行使符合制定法规定的顺序、时限、方式和步骤；行政行为的形式合法。
表面上，实质合法与形式合法相对，但二者并不存在绝对界限。相对而言，实质合法是指行政行为应当符合制定法规则以外的，立法目的、法律原则、法律理念、行政习惯、法学公理等等。在现代行政法中，任何行政行为都应当受到外部行政法原则（如比例原则、平等原则等）的控制、内部行政法目的限制。我国传统行政法学中通说的“合理”的涵义，即所谓行政行为应当符合立法目的、行政行为应当具有正当动机，以及行政行为必须符合公正原则或平等适用法律规范等等，都属于实质合法的要素或判断标准。《
行政诉讼法》已经直接容纳了部分实质合法的要素，例如不滥用职权、及时履行行政职责、行政处罚不显失公正等等，本身就是实质合法的具体因素。实质合法性审查的实践，在西方主要国家和我国台湾地区的法院实务早已屡见不鲜。在我国，实质合法性审查的增多、增强也不是不可能。
四、结 语
宪政维度下的国家权力分工要求
行政诉讼法内仅有合法性问题：形式合法性问题与实质合法性问题。那种将实质合法性问题称为合理性问题，进而将“合法”与“合理”二分的理论，不仅忽略了制定法的组成要素、忽视了立法目的与法律原则在当代法中的重要作用，而且根本没有注意到制定法（Gesetz）与法（Recht）的区别。此类二分既不符合依法行政原则，又背离了实质法治的要求、宪政建设的需要。在比较法的层面，这种二分根本禁不起推敲。
吸取国外的理论与制度、扬弃“严重不合理”的认定标准之后，形式合法可以继承传统的行政法学理论、保障司法审查标准的稳定性。实质合法可以从根本上开拓一个行政合法的重要层面，也有助于将行政法治融入当代法治——形式法治与实质法治——的双重维度。将“合理”变成合法看似缩小了法官的审查权限，实质上可以给予法官更大的进退余地。由于法官享有的裁量权受到多方制约，他们不会成为行政主体的上级主管，反而会在实质合法性审查中再次修整、重新形成行政管理所应追求的个案正义。
【注释】
作者简介：袁勇，浙江大学光华法学院。
有的法院“认为行政审判难度大、风险大，怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，或是明知行政行为违法，却违心裁判，矛盾上交。”——《
最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》(法发19号)第6段。
参见（1）姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社2005年第2版，第64页以下。（2）应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年第2版，第36页以下。（3）杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第112页以下。
以下《
行政诉讼法》修改建议，均不包括“法院不管合理性问题”的内容，反而强调行政行为滥用裁量权应当判决撤销；行政行为显失公平的，可以判断变更、确认违法等：（1）胡建淼主编：《
行政诉讼法修改研究——＜
中华人民共和国行政诉讼法＞法条建议及理由》，浙江大学出版社2007年版，第425页以下。（2）马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版2004年版，第528页。（3）余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民大学出版社2005年版，第259页以下。
