行政诉讼法内“合法”与“合理”二分之质疑
袁勇
【全文】
引言
《
最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称
《解释》）第
56条，规定了4种应当判决驳回原告诉讼请求的情形，其中第2项规定的是“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的”。此处，“合理”与“合法”在字面上被截然分开。然而，由于通说的“合法”与“合理”涵义不清、界限不明，非常容易招致原告的诉讼请求被频频驳回。如果法官经常假道“合理性问题”逃逸，[1]难免会导致法院权威降低、信访案件增加等诸多不良后果。这不能不让人质疑上述规定的正当性何在？凭什么在
行政诉讼法内区分“合法”与“合理”？
尽管
《解释》出台前的行政法学为此提供了答案，但在当下它们并不足取。当时的行政法基本原则已经不再被新版的行政法学代表著作所认可；[2]《
行政诉讼法》修改建议稿基本上也不再提及“合理性”问题。[3]“合法”与“合理”的二分及其涵义大有退隐于学术史册之势。然而，时至今日尚无论著专门质疑、批驳“合法”与“合理”二分的理由，也无文章重构“合法”与“合理”的涵义，更没有人于扬弃二者的基础上明确提出：通说所谓的“合法”仅是形式合法，“合理”只是“合法”的内在组成部分，其实乃实质合法。
为了给“行政诉讼合法性原则”提供新的广义解释，笔者不揣浅陋，尝试完成这一工作。为此，有必要先梳理支持“合法”与“合理”二分的理由；然后逐点质疑主要支持理由，解析所谓“合法”与“合理”的涵义，并将其纳入法的范围；最后，在双重法治观的指导下，把当时通说的“合法”与“合理”涵义重组为形式合法与实质合法。
一、“合法”与“合理”分立的主要理由
参与起草
《解释》的甘文法官认为，第
56条第2项的规定主要是为了解决有些具体行政行为合法但不合理的问题。根据行政合法性原则和行政合理性原则，以及
行政诉讼法第
5条确立的原则，法院不能对行政机关的具体行政行为是否合理进行审查。之所以如此，是因为合理性问题属于行政机关裁量权的范围，法院不予干涉为宜。同时，考虑到适用维持判决存在弊端，不利于行政机关自行纠正不合理的具体行政行为。所以，法院应当判决驳回原告的此类诉讼请求。[4]这表明，“合法”与“合理”二分的基本理由包括：当时通说的行政法两大基本原则、以及行政自由裁量理论。除此之外，根据
《解释》出台前行政法与行政诉讼法学的研究状况，国家权力分工理论、国外合理性原则，以及当时的法律规范理论，也是支持“合法”与“合理”二分的主要理由。
第一，国家权力的分工。根据
宪法及其相关法，有关行政机关依法享有执法权、规范性文件制定权、上级对下级的领导、监督权等。如我国宪法及其相关法规定，上级行政机关有权改变或撤销其所属（或下级）行政机关的“不适当”的规范性文件、决定和命令。法院却并不享有这种权力。这决定行政诉讼中人民法院只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性、适当性。确定行政行为在法律范围内如何进行更为适当，更为合理，是行政权的范围；裁判行政行为是否合法的争议才属于审判权的范围；法院不能代替行政机关评价行政行为的适当性、侵越行政权。[5]
第二，行政法基本原则。当时通说的行政法基本原则有两个，其一是行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。[6]其二是与合法性原则相对的是合理性原则，其含义是指行政决定的内容要客观、适度、符合理性；具体内容包括：行政行为应当符合立法目的、行政行为应建立在正当考虑的基础上、平等适用法律规范，以及行政行为的内容要符合情理等。[7]合法性原则与合理性原则是行政法的两项基本原则；前者既适用于行政管理，又适用于行政诉讼，而后者不适用于行政诉讼。[8]法院原则上无权审查合理性原则涵盖下的具体行政行为的合理性问题。
