“三鹿事件”考问“免检产品”立法和监管缺失
苏跃龙
【全文】
国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）早就规定，对于食品的质量监管，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。“农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”对于奶制品质量，就涉及到农业部门到食品药品监管部门多个环节多个部门的监管，但还是出问题了，出了三鹿事件，我认为，“三鹿事件”除反映了上述部门确实监管不力外，发生这一问题的一个很重要的原因，是对于“免检产品”到底如何监管，没有行之有效的操作性规定。三鹿奶粉是中国名牌，“三鹿婴幼儿奶粉”是国家免检产品。所谓国家名牌产品、免检产品无疑是质量信誉最好，主管部门评价最高，获得主管部门名牌产品证书、免检产品证书的产品。按理说，这样的产品不应出现“三鹿事件”这样严重的质量问题，但问题只要出了，就暴露出所谓“免检产品”立法和监管上的漏洞。这需要从三鹿事件回过头来看产品免检制度。关于免检产品的规定，有三个重要文件，即国家质检总局《
产品免于质量监督检查管理办法》、《
产品免于质量监督检查工作实施细则》、《关于实施产品免于质量监督检查工作有关问题的说明》(质检监函[2001]006号)，按上述规定，省级质量技术监督部门负责组织和受理企业申请，审查申请材料，对获得免检证书的企业组织进行监督管理，组织调查处理用户、消费者对免检产品质量的申诉和举报，对违反《免检办法》规定的单位和企业进行处理。申请免检产品的条件中包括：企业有完善的质量保证体系；具备健全的质量检验机构，能够保证出厂产品质量；认真处理质量申诉，有完善的售后服务体系；产品标准达到或者严于国家标准或者行业标准的要求；产品在全国省级以上（含省级）质量技术监督部门最近组织的监督检查中连续三次以上（含三次）均为合格，且两年内未出现不合格情况……，既然三鹿集团产品申请了免检，那么，其应达到上述条件，从生产原料采购到产品出厂，三鹿应有一套严格和完善的产品检验制度，且其执行的标准至少也是国家标准，那么，为什么出厂产品竟含有严禁使用的化学物质？这不仅反映出三鹿集团本身质量检验制度的缺失，也同时反映出监管部门对企业监管的缺失。上述规定还明确，免检产品生产企业应当进一步加强质量管理，保证产品质量，落实“三包”规定，提高售后服务质量，维护免检产品的信誉；生产企业所在地的省级质量技术监督部门应当督促企业加强质量管理，保证产品质量。企业自身由于片面追逐商业利益，上述规定可能对于企业成为“耳旁风”，但监管机构的责任是不可忽视的。上述规定还明确，产品自获准免检之日起３年内，在全国范围内免除各地区、各部门在生产和流通领域实施的各种形式的产品质量监督检查。免检产品生产企业应当（也只须）于每年６月份向所在地的省级质量技术监督部门报告一次免检产品的质量状况。有关单位违反《免检办法》规定，对在免检有效期内的产品进行质量监督检查的，对其进行通报批评，责令改正；已收取检验费的，责令退回检验费；给免检产品生产企业在经济上或者名誉上造成较大损失或者影响的，对直接责任者或者该单位负责人由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。综观国家质检总局对免检产品的规定，其内容主要是免检产品的申报条件和认定程序，并且重点强调了对免检产品和相应企业的保护，虽提到了免检产品出现质量责任，按《
产品质量法》从重处罚，但对免检产品如何监管、监管程序则几乎没有规定，使企业一旦产品批准“免检”，就如获得了“尚方宝剑”，进入一个至少长达三年、涉及生产和流通领域的各部门不再进行质量监督检察的“监管真空”，产品质量如何几乎完全靠企业自觉。这对于影响社会生活和人民群众生命安全的食品，在市场信誉和诚信观念并未完全建立的今天，当然是很不适应的。行政监管支出来源于财政经费，财政经费来源于税收，监管部门对产品的监督检验，按规定是不允许收费的，当然也是不应该收费的，那么，“产品免检”并不是减轻企业负担的方式，其只是减轻监管部门应有的职责负担，却增加了产品的危险性。“三鹿事件”考问着这一制度本身的科学性。 “三鹿事件”，同时也表明食品安全立法的重要性和必要性，国家应尽快制定《食品安全法》；还有，相关部门应建立及时有效的食品安全监控和信息发布体系，这对于减少危害、降低损失是至关重要的，也是目前能够实现的行之有效的办法。
