就财政支出而言，如果预算本身就是法律，那么，预算支出项目的增加，即意味着创设一项新的政府职能，即便缺乏组织法或行为法的支持，政府的行为也属于合法。而预算支出项目的删减，即意味着政府的职能被否定。即便在此之前有相关的法律依据，这种法律也已经通过预算被修改或废止。这样一来，看起来强化了预算的法律效力，但现有的法律体系也将被年度预算击成碎片。无论是行政机关还是司法机关，包括普通的企业和公民，每年都必须关注预算对法律的修改，法律的稳定性和可预测性荡然无存。不仅如此，如果预算有如此强劲的效力，可以直接修改已经制定的法律，那么通过这个过程，立法机关也可以间接修改
宪法。只要直接删掉某个部门的预算，即便是依照
宪法而设立的机关，也无法实际履行职能。
有些学者可能认为，尽管预算和法律之间存在区别，仍然不妨碍将预算作为特殊的“法律”。例如，预算只在一个年度内发生效力，预算只在议会和政府之间发生效力，这与预算作为法律并不矛盾。法律也可以有施行期限，长短只是量的区别，而不代表质的不同。法律也可以只对特定主体生效，如行政组织法等。至于预算的审议与立法程序不一致，只要公众的认识能够逐渐统一，通过修改立法就可以消除差异，国外并不乏这方面的先例。对这些论据，笔者并不持有异议。确实，这些不是预算和法律的根本区别。如果认为现行的认识和做法不当，通过宣传和修改立法可以解决问题。但是，预算和法律之间所存在的效力冲突，确是预算成为法律的根本障碍。如果否认预算具有修改法律的效力，而仅将预算作为第二层次的法律，其内容不能与一般的法律相冲突，那么，这样的法律其实已经不是法律了。
日本的预算法律说认为，透过财政议会主义、财政法治主义的强化以贯彻财政民主主义，是日本国宪法的基本精神。有鉴于此，预算作为法规范的权威性、拘束力应该尽可能提高，而“法律说”最符合这一要求。况且，如果采纳该说，则预算审议就可如法律一般，除
宪法和宪政原则外，不再具有修正权的界限。[2]尽管笔者并不赞同预算法律说，但是这段话却激发了笔者的进一步反思。日本学者的“预算法律说”有明确的目的，中国学者主张“预算法律说”意在何为？如果也和日本学者一样，是为了突出财政民主主义，强化预算的法律效力，确认立法机关的预算修正权，那么笔者认为，即便预算不是法律，也未必不能达到上述目的。如果能够通过其他途径达到目的，并能消除预算与法律之间的矛盾，何必一定要将强行将预算归入法律？
