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2．公共利益（Public Interest〔春暖花开1〕）的考量
对行政规划变更进行实体规制，考量和认定其变更是否符合公共利益，无疑应当是一个不容回避的问题——因为即便是基于信赖保护原则的要求，政府也可以“公共利益”为由而变更行政规划。从世界范围来看，法治发达国家在行政规划变更的具体制度和程序的规定上可能存在着差异，但都毫无例外地把“公共利益” 的认定作为行政规划变更的重要前提。而在已有的关于行政规划的论述中，各国学者们都认同这样一个观点，即行政规划是关涉整个社会或者社会的某一部分（行业）的重大利益的行为，因此在其变更程序中强调其应当符合公共利益的要求是必要的。之所以有这样的要求就在于，先前的行政规划之所以被确定就在于其是符合公共利益的，那么如果这个规划需要变更而不是基于公共利益，就不能赢得其自身的正当性和合法性。当然，在这里需要承认的是，社会在不断发展，公共利益的内容也随之不断发生变化和调整，这使得重新界定和考量何为“公共利益”，成为了必要，也有了可能。
所以问题的关键聚焦在何为“公共利益”？由于其内涵的模糊性和不可捉摸性，使得准确完整地对其进行界定是很困难的，虽然很多学者对何为“公共利益”都曾进行过深入地探讨。一些理论学家甚至认为给公共利益下一个明确的定义是不可能的。[12]
不过，这并不表明公共利益是一种不可言状的虚无飘渺，尽管无法准确定义其内涵，但是可以达成共识的是，公共利益应当具有社会共享性。其表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求，这种需求的满足需要通过公众集体行动、有组织的供给方式才能实现。如果进行非语境化的语意分析，以下两个层面的理解将会十分有益：第一，所谓社会性是指公共利益具有相对普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其应当为一定范围内不特定人服务而没有商业利益包含在内。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。[13]而从物质表现形式上来看，公共利益的主要的现实的表现为公共物品——即“是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。[14]在今天看来，公共物品多表现为社会公众可以共享的产品、服务或资源，主要包括国防、治安、法律制度、公共基础设施、重大科研成果、基础义务教育、公共卫生保健、社会保障和公共福利制度等等。
当然，这只是表明“公共利益”是一个现实存在，而且具有具体表现形态的概念。不过一个更为重要的问题还在于，我们需要确定一个正当的程序来确定何为“公共利益”，而这一点将在本文接下来的讨论中予以揭示。
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