|
一、行政规划变更所存在的问题以及其可能的后果
当下的行政规划变更所存在的问题多多，种种问题似乎表明其是游离在一个不受规制的法治化的“国度”之外，其中主要和需待解决的问题在于：
1．行政规划没有法律依据随意地变更，而这种变更又多以公共利益为幌子
在市场经济的早期，人们普遍认为“最好的政府，就是管得最少的政府”，作为社会的“守夜人”，政府仅需负责人民安全、维护社会秩序等。然而，随着社会的发展和日益复杂，政府开始主动或者被动地全面干涉社会事务，变成了“从摇篮到坟墓”的全能政府。应当说这种变化是必然而不可避免的。不过，在这过程中，政府任性的随意而为的危险也大大增加，为此大陆法系国家在授予行政机关以广泛的社会管理权和自由裁量权时，同时确立和发展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信赖保护原则。法律至上原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据，对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。[6]
可惜的是，这两个原则在当下中国并没有得到实施，以致于在现实中“没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例”。[7]而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了，而通过这种规划得来的结果，又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例，“就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”[8]
这种随意地变更之所以产生，在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和维护者（政府）当作了利益人自身（民众）的结果，以为只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而损害民众利益之实的事件。毫无疑问，政府如此行为的结果是相当有害且具有“破坏性”的，既破坏了其自身工作的连续性和稳定性，使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态，也使得民众对政府的信赖不断丧失。
2．行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善，严重侵犯利益相关人的权利
行政规划的终极目的是更好地促进社会的发展，其行为大多关涉大众福祉和公共利益，其一旦以法定程序确定下来，便会对一定区域和范围内的公民产生不可忽视的影响。然而，当下中国的行政规划无论是制定程序，还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影，当然，也听不到他们表达自身利益的声音。[9]于是，一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参与，甚至毫不知晓的情况下作出。那么，这种规划的合法性和正当性到底缘于何处呢？难道仅仅因为政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇开其“被代理人”——人民而任意行为吗？
|
