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另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等公务组织作为独立于科层制之外的公务组织，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其作为以自治、自主为行为特色的非科层制组织，与以命令、服从为特点的行政机关在法律地位上的差异，无法体现其作为法人的意志独立与行为自主，致使我国法人制度中存在诸多的名实不符。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出机关与事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限，将这种差异理论化、制度化。
这种局限折射出社会发展的稚嫩所决定的法律制度的不成熟。就法人制度的发展而言，可以将我国改革概括为社会主体分化的过程，即从公私复合的单一社会结构到各类社会组织功能、身份分化的多元社会结构变迁的过程。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革公务履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，成为我国行政改革的重心，因此，应当借鉴公法人制度，用以实现公共职能的分散化，在明确主体身份、自主行为的基础上，实现公法人的自治与绩效。
二、公法人概念的法律表征
从渊源而言，公法人脱胎于私法人制度，在理论上两者保持着一定的通联与一致，同时，公法人独有的价值与功能决定了其法律特征的特殊性，而这种特殊性通常蕴涵在两者的通联之处，因此，分析法人概念的共同核心——主体性与权利能力，从中体会公法人概念独有的法律表征是认识公法人制度价值的另一角度。
（一）公法人主体性的双重体现
现代行政法应当是调整行政主体与行政相对人关系，以及规范行政内部结构这两类规范的统一与结合。这种划分意味着法人概念在公法中的功能与作用体现为内外两个方面，所谓对外方面是指在与行政相对人的关系中，公法人的主体性表现为通过法律责任的归属，强调公法人意志与责任的统一，借以明确行政机关的法律地位，整合其意志与责任。对内方面则体现为在国家法人与其他公法人的关系上，通过强调公法人意志的独立、行为的自主，以落实其主体性。
1、意志与责任的整合
意志是人格的构成，而人格则是意志与权利的载体。因此，统一、独立的意志是法人主体地位得以存在的基础。意志与责任是相统一的，意志的主体即为责任的主体，这意味着公法人是意志的主体亦为责任的主体。
法人机关学说的价值就在于整合意志与落实法律责任，并将意志与责任相统一，明确法人是意志与责任的主体，而机关仅是实施、落实法人意志的手段，法人的意志由其机关实施，但机关行为的效果最终归属于法人。在公法领域，首先得以承认的是国家的公法人身份。根据这种机关理论，国家成为一种团体人格——社团，具有独立的法律人格与意志，而行政机关仅为表现国家行为的机关。国家同其行政机关之间的关系尤如作为整体的人同其耳、目、手、足的关系，机关不具备区别于国家的独立人格，正如人的器官不具备区别于个人的独立人格一样。
如果说法人机关说实现了意志与责任归属的逻辑统一，将法人的机关学说同韦伯的科层制理论相结合，则构成了国家法人体系内的行政一体化。在这种一体化的体系中，通过层级节制来保障意志的统一、政令的通达。从而将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道，奠定了现代政府的组织框架和运作机制。在这种以层级化、非人格化为特征的组织框架中，法人概念的意义在于将个体的全部能力整合为一个不可分割的单位，并以一个整体的方式来对外活动。因此，当言及行政法作为调整公共权力与个人权利关系的法律体系时，公法人的主体性主要体现为公法人意志与行为法律效果的统一归属与整合。
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