那么，谁有权要求行政机关做出解释？为了不使行政机关的解释义务过于宽泛，似乎不宜授权任何人都可以要求解释；但为了不使行政机关的解释义务过于狭窄，似乎不宜限定于行政行为的直接相对人。例如，在前述张利民案件中，张的后邻与该建房许可有利害关系，应当有权申请解释。所以，具体行政行为内容不明确的，做出该具体行政行为的行政机关可以主动做出解释，利害关系人可以要求行政机关做出解释。在民事诉讼或者刑事诉讼中，具体行政行为的含义有分歧的，法院也可以提请行政机关做出解释。如果法院认为自己能够解释，可以自己进行解释。
接下来的问题是，如果行政机关拒绝做出解释，如何救济？我认为相对人可以申请行政复议或者提起行政诉讼，要求复议机关或者法院责令行政机关做出解释；在必要的时候，复议机关或者法院也可以直接做出解释。这里边需要平衡两种价值：一是尊重行政机关的首先管辖权，尽可能让行政机关自己做出解释；二是维护行政过程的效率，不能让行政机关拒绝解释“卡死人”，所以需要保留复议机关和法院灵活处理的余地。
（二）解释的形式和程序
行政机关的解释应当采取什么形式？这一点似乎可以借鉴有关行政行为更正的立法例[22]。行政机关可以在原本文书上附记解释，也可以制作单独的解释文书。如果原本行为是口头做出的，那么解释也可以采取口头形式；但如果解释行为对当事人利益具有实质性影响，当事人可以要求行政机关用书面方面做出解释。不管采取何种方式，行政机关应当把解释的事实和内容及时通知相对人及已知的利害关系人。行政机关做出对相对人的利益具有实质性影响的解释而没有通知，是违背正当程序要求的。
（三）解释争议的解决程序
如果当事人对行政机关的解释不服，如何救济？当事人应当对解释行为提起异议，还是对原本行为和解释行为一并提出异议？叶必丰教授认为，具体行政行为的解释不是一个行政行为，因此不能对它提起行政复议或者诉讼。[23] 从他举的例子来看，公共机构的答复“并未对相对人之法律地位作出任何规限”，其内容无约束力，而仅仅相当于《最高人民法院关于执行??
行政诉讼法??若干问题的意见》所称的“重复处理行为”，不能起诉完全合理。而我们所讨论的具体行政行为的解释，是一个设定相对人权利义务、有法律约束力的行为。叶教授的观点似乎以偏概全了。
我认为，尽管解释行为附着于另一个具体行政行为，但它本身构成一个独立的具体行政行为，可以被起诉和审查。如果当事人对原本行政行为没有异议，仅仅对行政机关的解释不服，可以就解释行为单独提起行政复议或者行政诉讼。如果当事人对原本行为和解释行为都不服的，可以对两者一并提出异议。如果原本行政行为正处在行政复议或者行政诉讼过程中，当事人可以提出附带的争议，由复议机关或者法院在审查原本行政行为的合法性时一并审查。如果在民事诉讼或者刑事诉讼过程中，行政机关对所涉及的具体行政行为做出解释，问题可能要复杂一些。我倾向于认为，法院原则上可以自己做出判断；如果法院认为所涉及的具体行政行为含义问题比较复杂，而该问题又构成一个审判前提问题，可以中止诉讼，由当事人先通过行政复议或者诉讼解决。
（四）法院的审查标准
法院对具体行政行为解释的审查，应当采取什么标准？法院应当听任行政机关的解释，还是可以完全根据自己的理解去解释？这两种观点似乎都过于极端。虽然法院听任行政机关的解释并不等于完全放弃审查（因为法院仍然可以按照行政机关解释的含义审查原本行政行为的合法性），但是，这种做法不利于维护行政秩序的稳定。而且，如果行政机关在原本行政行为做出后很长时间才做出解释，当事人有可能失去对原本行政行为的诉权，其权利可能无法得到救济。而法院完全根据自己的理解去解释，也可能侵害行政机关的自主性和行政的连贯性。
那么，法官是否可以根据“合理第三人”的标准来解释具体行政行为？“合理第三人”的标准是解释民事合同时的一种观点。但正如学者指出，法官在解释有争议合同条款时，根据“合理第三人”而做的客观解释可能有别于双方当事人的意思，从而侵犯意思自治。[24] 在行政行为的解释中，很大程度是行政机关行政裁量的过程。法院根据“合理第三人”标准进行解释，也有可能损害行政机关的裁量权力。所以，似乎也不完全可取。
