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主权政治与政治主权:《香港基本法》主权话语的逻辑裂隙

  第八项是度量衡(weights and measures)的规制。
  第九项特权是设定直接和间接税的权利,这也包含了免税的特权。
  第十项是海事权。
  此外,博丹还讨论了其他几项权利,这里不一一列举。
  最后他指出,他所列的权力是所有主权者的标志,忽略了特定的主权者在特定国家主张的鸡毛蒜皮的权利。由于在他所处的时代,主权的扩张能力有限,有些在我们当代人看来很重要的权利他并没有提及,比如制空权。
  对比博丹开列的主权特标志,我们发现在香港问题上,中央政府把许多权力都转让给了香港特区政府,比如,行政方面的财政税收权、货币金融权,司法方面的终审权,立法方面的全部日常立法权。中央政府保留行使的只有基本法的制定、解释、修改权,国防权、政治外交权,主要行政官员的任命权,其中国防和政治外交属于高位政治。香港的高度自治权的取得通过了一个主权授权的虚拟,这种虚拟的好处在于证明全部的自治权都不是固有的,而是中央授予的。在香港特区自行处理对外关系上,也有一种符号性的主权标志,那就是必须以“中国香港”的名义出现。但是虚拟也罢,符号也罢,毕竟不能掩盖香港特区实际享有高度权力的事实。
  为什么博丹等主权论者要强调主权乃不能分享的权利呢?通过一个授权的虚拟,主权代表是否可以把全部和任何的权利都授予出去呢?诚然,为了妥善解决历史遗留问题,我们需要对博丹等人的主权教义进行适度的改造修正,但是授权或分享毕竟需要一个底线的限制。为什么中央政府还是保留了上述那些权利?难道只有上述那些权利才关系到主权吗?
  回顾博丹的主权理论时,我们必须始终铭记,博丹是一个绝对主义者,准确地说,是绝对君主主义者。他所说的主权的标志性权利或特权是主权者——君主不能与他人分享的。在他看来,主权分割只能导致混乱,导致国家的堕落。这种绝对主义观念后来被三权分立制衡的宪政主义在水平面上所突破,也被中央地方分权的联邦主义在垂直面上所突破。宪政主义的主权在政治上归于抽象的国家或人民,在法律上要么归于议会(君主立宪),要么完全被分解、淡化。联邦主义的主权是联邦和州分享的,各自在特定范围内享有主权。我们这里关心的不是宪政主义对主权的挑战和超越,而是主权理论对于中央地方关系的启示。不论在单一制国家还是在联邦制国家,总有一些权力必须且只能赋予中央政府或联邦政府,其根本的理由是这些权力直接关系到政治共同体的利益。博丹之所以强调主权绝对,不可分享,主要考虑两方面:一是维护政治共同体的共同利益,二是确保主权者(君主)成其为主权者。两种考虑在很大程度上交叉,但不等同。在他所处的特定时代和社会,上述主权特权是建构主权国家,维持君主地位不可或缺的。后来卢梭把主权的归属转移到了人民,但是基于上述两方面的考虑,仍然坚持主权的绝对性。我们在思考中央地方关系时,同样应该考虑上述两方面,把关系到全中国人民共同利益的事项的最终决定权交给中央,把保障人民作为主权者的地位和维护中国作为一个统一的主权国家的尊严的权力交给中央。我们不是要简单照搬博丹的清单,而应该学习借鉴他的思考方式。这样,我们就能理解为什么不管是对照单一制国家还是联邦制国家,博丹清单中的许多权力都程度不同地由中央政府或联邦政府行使,比如立法权(联邦法律的最高性)、宣战媾和的权力、终审权、货币制度、税收权。
  我们必须反思:香港和内地的基本的共同利益是什么?除了对外的领土完整和主权统一之外,作为一个共同体还有什么共同利益?是否需要一个基本的稳定的社会秩序?这种秩序在多大程度上需要中央政府集中维持?仅仅靠类似于国际间的司法协助的办法是否足以达到目的?哪些经济利益是共同的?这些共同的经济利益以一种类似于合同的方式可以完全实现吗?是否需要一种集中的政府权力(美国联邦有权管制州际贸易)?
  主权理论的提出之所以被视为现代国家理论的开端,就是因为该理论使臣民和主权者直接对接起来,使主权者对于臣民直接具有命令的权力,从而克服中世纪的封建多层的缺乏内在统一性的秩序模式。在人民主权的理论中,人民取代君主成了主权者,但是个体的公民同时也是法律的服从者。主权(者)必须以自保为己任,任何授权不能从根本上危及主权自身。尽管基本法是以全体中国人民的名义制定的,但是香港的居民除了遵守基本法之外,对主权者代表——中央政府基本上不直接承担义务,包括纳税和服兵役的义务(当然,香港居民对于香港居民整体或者说对香港政府承担了义务)。中央政府对香港过渡授权至少在逻辑上不足以维持主权权威,不利于培养香港居民的公民意识和国家意识。这就是基本法包含的第三个主权话语的逻辑裂隙。基本法实施以来的许多争议一般被内地的“护法者”称为只重“两制”,不顾“一国”。我们是否也应该反思基本法本身在哪些方面对国家主权权威的维护有欠缺呢?不要把国家主权简单化,仅仅理解为和闹独立或殖民化相对立的概念,国家主权是一个权利束,在任何一个国家总是有些最基本的权利(权力)必须由中央政府行使的,公民必须承担最基本的义务,否则便“国将不国”。
  五、结语:主权艺术与主权逻辑
  主权是西方现代国家建构的艺术(statecraft),但是对于落后的和所谓的非文明化或野蛮的民族和国家,西方帝国主义并不把它们作为主权国家平等对待,而在进步的名义下强行侵略他们。像许多亚非拉国家一样,中国在屈辱和灾难中学会了主权的概念,中国的近代史就是一个对内、对外争取主权的过程,亦即通常所谓的争取民族独立和民主的过程。香港是近代第一个被外国占领的中国地区,香港的历史是中国近代史的一个缩影。中国1997年收回香港,恢复行使主权,是主权理念的成功应用。基本法不仅用“主权”的观念武器有效地还治其人,而且建构了香港融入统一的主权国家的基本架构,是研究中国当下主权理论的一个珍贵的素材。时过十年,作为一个公法学者,我由衷地赞赏基本法蓄含的主权知识和智慧,在法学刚刚恢复之初(二十世纪八十年代初开始谈判),中国人竟能如此成功地把一个历史遗留的难题系统地以法律的形式解决!我猜测一个原因是,近代以来中国人因为主权受辱而重视主权的研究和思考给我们遗留了丰富的精神财富,尽管建国以后法学的境遇堪悲,但这种精神财富还是穿越了磨难,留存在当代人之中。这其中除了主权的技术性知识,更重要的是民族的自我认同感、自尊心和自信心。
  本文的分析表明,在对付英国,收回香港的问题上,中国坚持对香港的主权的绝对性,抵制英国的主权主张,同时在处理英国占领期间的利益问题上采用了领土权的所有权和占有(占领)分离,统治权的正当性和实际统治分离的技巧,认同了英国已经取得的利益,这样使双方实现以和平谈判的方式解决问题。在恢复行使主权的问题上,一方面坚持主权的绝对性,确保领土权和统治权属于国家,另一方面通过主权授权的拟制赋予香港特区高度的自治权。由此可见,中国收回香港的成功背后隐含了两大裂隙:其一,关于1842-1997年之间香港主权状况的宏大叙事与实际策略之间的裂隙;其二,香港高度自治与宪法、主权的普遍性、统一性之间的裂隙。此外,中央和香港的权限划分与主权内在逻辑之间还有一个小的裂隙,这个裂隙只能依靠政治艺术来弥合。


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