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二、单一监管：最佳选择？
协调的极至是融合。在这个意义上，将所有监管机构合而为一的综合监管体制似乎是金融协调机制顺理成章的发展方向。事实上，近年来许多国家也的确选择了这条道路。截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。[14] 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现，[15] 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局（Financial Services Authority, FSA）的建立。[16] 下文的讨论将主要围绕以英国FSA模式为代表的单一监管模式展开。
单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨部门金融风险、更有效的监管金融集团、避免监管俘获、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。[17] 但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列相应的抵销性的缺点。[18] 因此，笔者不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：（1）金融监管者选择单一监管的主要理由是什么，以及这些理由是否充分；（2）单一监管之于金融竞争与冲突的影响如何；（3）单一监管有效发挥作用所需的外部条件如何。
在世界银行对实行综合监管的国家进行的一项抽样调查中，问题之一是采取综合监管的主要理由。各国监管者选择最多的三个理由依次是：（1）更好的监管朝向全面混业发展的金融体系；（2）最大化规模和范围经济（economies of scale and scope），降低监管成本；（3）解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。第一个理由主要是基于这样一种认知：金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务/产品的界限，传统的金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不同行业的核心金融业务仍然是可以清晰区分的。[19] 例如，银行业的核心业务是吸收活期存款和发放商业信贷，以及二者之间的不匹配性（mismatch）。这一核心特征是其它金融产品所不可取代的。[20] 同理，证券业的核心业务是证券承销、自营与经纪，保险业的核心业务是保险承保。具有显著差别的核心业务的存在，是功能监管必要性和合理性的基础；非核心业务的模糊化，则可以通过监管协商和冲突解决机制来应对。选择第二个理由的监管者认为，综合监管可以集中监管资源，消除监管部门界限，从来带来规模经济和范围经济，降低总体监管成本。然而，该项调查报告本身即指出，就规模经济而言，并无确凿的数据表明新监管机构的运营成本低于之前各监管机构运营成本之和。[21] 而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限，其是否有助于提高效率，尚待观察。[22] 至于加强监管沟通与合作的问题，同样没有充分证据表明，综合监管机构内部各部门之间的沟通，会自然比功能监管机构之间的沟通更为良好。事实上，在2000年英国公平人寿公司（Equitable Life，全球最早的互助人寿保险公司）倒闭事件中，FSA因为监管不力受到质疑，而监管失败的主要原因之一，就是各部门之间，尤其是审慎监管部门与业务经营行为监管部门之间沟通不善。[23]
尽管单一监管可以消除监管机构之间的地盘之争，防止竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构的庞杂和权力的集中易于强化单一监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门的情况下，代表不同金融领域的各部门之间的机构内竞争依然存在。强势部门（如银行监管部门）有可能获得单一机构的主导权，从而产生片面监管的风险。[24] 在监管冲突方面也存在类似问题：反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。[25] 缓解这一问题的方法是整合监管规则，即以统一的监管方法和规则，取代各部门所依赖的传统方法和既有规则。然而，规则整合的难度更甚于机构整合；在设立综合监管机构的国家中，只有极少数制定了适用于整个金融体系监管的统一规则。[26] 英国是其中之一，[27] 然而英国此举既得益于其集中的金融体系和成熟的监管经验，更得益于其长期以来的自律监管传统——既有监管规则较少，规则统一的难度（成本）也相应较低。
FSA模式很大程度上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，其初衷并非成为一个“国际模式”。FSA前执行董事迈克尔•富特（Michael Foot）在接受采访时就曾指出：“我们从未说过英国模式是其他国家应该效法的模式。我们承认是英国的一些特色，比如大多数金融服务部门集中在伦敦这一事实，促成了FSA的产生。”[28] 尽管FSA模式并不就等于单一监管模式或综合监管模式，其它国家在选择综合监管时可以有所调整，但单一监管模式有效发挥作用的一些外部条件却是客观存在的。一项针对68个国家金融监管体制的实证研究显示，金融监管集中程度/可能性与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比。[29] 换言之，这意味着：（1）制度环境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于实现综合监管；（2）市场规模越大，越不易于实现综合监管；（3）中央银行在金融监管体系中的角色越积极，越不易于实现综合监管。这一研究结果对于意欲效仿单一监管的国家不无参考价值。值得一提的是，同为金融发达国家的日本，其仿效英国设立单一监管机构后的成效并不明显。研究者认为，一个重要原因在于，英国长久以来有着监管独立、避免政府直接干预市场的牢固传统，而日本却相反，有着政府干预和调节经济的传统。日本金融厅（Financial Services Agency）承袭了干预传统，沿用支持大银行、抵制外国竞争等非市场手段解决金融问题，官僚色彩浓重，效果不尽人意。[30] 因此，是否具备这种监管独立的传统和条件，也是效仿者需要考虑的因素。
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