第一,强调基本税收事项必须由法律予以规定,即规定基本税收事项的载体必须是法律,而不能是其他的规范性法律文件。这是对税收法定原则最严格的限定。如《巴林国宪法》第88条规定:“未经法律规定,不得开征任何新税、修改或取消旧税。除非法律有规定,任何人不得全部或部分免除纳税。除非法律有规定者外,不得要求任何人额外纳税、付费或强行摊派。法律规定征收捐税、费用及其他公共基金的规则以及税款、基金支出的程序。”多数在
宪法中规定税收法定原则的国家采取这种严格的税收法定主义,但
宪法没有规定并不表明这些国家的行政机关并不享有任何税收立法权,实际上,由于税收立法的复杂性、技术性和变动性,任何国家的税收立法权都不可能由立法机关独享。
第二,强调基本税收事项必须由法律予以规定,但可以授权最高行政机关在法律规定的限度内进行有限的税收立法。如《土耳其共和国宪法》第73条规定:“税、捐、费及其他财政负担的课征、变更或废止均由法律规定。得授权内阁根据法律规定的上限和下限,变更有关税、捐、费和其他财政负担的减免率和例外照顾率。”
第三,强调基本税收事项必须由法律予以规定或授权。如《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》(1973年)第77条规定:“非由议会法令规定或根据议会法令授权,不得为联邦用途而征收捐税。”很多国家采用这种方式。
第四,强调基本税收事项必须依据法律或法律规定的条件。如《日本国宪法》第84条规定:“新课租税,或变更现行租税,必须有法律或法律规定的条件为依据。”
第五,明确规定某些事项不得授权立法。如《希腊共和国宪法》第78条规定:“有关征税对象、税率、减免税和给予补贴,均须立法权力机关规定,不得委托授权。”
宪法通过对“税收”、“法”和“定”三个基本要素的界定,就形成了一个完整的财政立宪制度下的税收法定原则。
(二)预算法定原则
根据上文对于税收法定原则基本要素的界定与分析,预算法定原则实际上也是由三个基本要素所组成:“涵盖全部财政收支的预算”、“受
宪法约束的一年期法案”和“预算外开支由法律确定”。
1. 涵盖全部财政收支的预算
关于预算的含义,主要是学者研究的课题,各国宪法以及基本法并没有给预算下一个严格的定义。世界各国宪法主要是通过对预算范围的规定来对预算进行界定的。预算作为纳税人及其代表控制政府财政收支的主要制度,理应包括全部公共性的财政收支项目,这一点基本为世界各国宪法所肯定。如《芬兰共和国宪法》第66条规定:“每一财政年度的全部收支项目应列入年度预算……”第68条规定:“偿付公债本息及其他应由国家财政负担的支出,以及依照现行条例的规定必须当年支付的支出,应全部列入年度预算。预算还必须包括应急拨款,以备虽未列入预算,但根据法律或者命令必须支付的特殊项目的支出,以及政府为应付无法预见的意外支出的需要。”
2. 受
宪法约束的一年期法案
预算法定原则中的“法”实际上是指立法机关通过的具有法律效力的预算案。因此,对于“法”的界定,实际上就是对预算案的界定。与税收法定原则对于“法”具有诸多限制一样,预算法定原则对于“法”也有诸多限制。这些限制的主要目的是为了真正实现预算的功能,防止政府架空议会,使得预算变成“走过场”,同时也防止议会背离纳税人的整体利益。概括起来,世界各国宪法对预算案的要求主要有以下几个方面:
第一,采取法律的形式。预算虽然不是法律,但是,它实际上是议会所通过的最重要的文件之一,在某种程度上,它比某些法律还重要,因此,为了确保预算的严肃性,确保预算的严格执行,世界各国宪法均强调采取颁布法律的形式颁布预算,以确保其具有与法律同等的效力。如《芬兰共和国宪法》第66条规定:“年度预算由议会通过后,按照颁布法律的方式予以颁布。”
第二,预算编制权属于政府。虽然议会是纳税人的代表,但议会并不能等同于纳税人。议会也有可能背离纳税人利益,因此,需要另一个代表纳税人利益的主体——政府来制衡议会。在预算法定原则领域,政府牵制议会的重要制度就是预算的编制权属于政府,议会无权自己编制预算、自己批准预算。为了真正贯彻这一制度,
宪法还需要规定议会无权增加预算数额及其项目,否则,就相当于为议会自己编制预算、自己批准预算留下了一个口子。很多国家的
宪法规定了这一制度,如《大韩民国宪法》第57条规定:“不经政府同意,国会无权增加政府提出的支出预算各项的金额或设置新费目。”