三、难题：如何定位举报权？
　　举报的本质：向国家有权机关揭露违法行为。举报对象：任意违法者。举报主体：任意主体。举报受理者：应该是享有相应权力的国家机关。举报的目的：有效打击违法者的违法行为。遗憾的是举报权（除了针对国家机关及其工作人员这一“狭窄”对象之外）并未——入法。
　　其实在现实中，举报现象——时有发生。只是处于非规范状态之下。举报者的动机：1、维护抽象的秩序、法统等（与举报者并无直接的利害关系）；2、维护自身利益（限于举报者与被举报者之间具有合乎情理的利害关系）。具有利害关系的举报者，其诉求应当得到有权机关的明确答复（当然限于署名者）。由于对违法行为的查处是相应国家机关的“天然职责”，因此对要求履行这一职责的请求理应做出回应。
　　举报回应遂成为问题。能不能对具有利害关系的举报者——置之不理？当然不能。而现实通常是：泥牛入海、杳无音讯（相对规范化的“110”、“119”、“122”等制度要好得多）。进而，举报者对查处结果不满能不能提起诉讼？举报者与查处行为的利害关系成为关键，如果查处行为与举报者利害相关（可“转化”为对举报者人身权、财产权的保护），则可以起诉。
　　本案吉德仁等人多次向城区交通局反映（即举报）公交总公司行为违法，举报关系已经成立。城区交通局虽然没有置之不理，但其答复（由于《会议纪要》的原因）不能令吉德仁等人满意，又由于举报者与被举报者之间的利益冲突，导致举报者与举报受理机关的查处行为的结果也具有了利害关系，举报者对举报受理机关的结果行为也就具有了相应的诉权。
　　本案恰当之诉讼：吉德仁等人诉城区交通局不履行（或曰：违法履行）法定职权。但是原告又对“好心之人”（本想查处公交公司的城区交通局）下不了“狠手”，于是上演了本案“舍近而求远”的闹剧。这本是一起“案中案”：在起诉城区交通局的诉讼中，必然牵连出市政府及其《会议纪要》。法官在判断城区交通局行为合法性之前必然要先判断市政府《会议纪要》行为的合法性。而判断市政府《会议纪要》行为的合法性并非原告之诉请，法院是否应该审查（永远不要忘记“不告不理”原则）？即使应该审查，又应如何审查（书面审倒是简单，但也许不够公正。而开庭审又于法无据。）？此难题何解？一种“智慧”的答案：回避难题。如果城区交通局抗辩：自己的不履职行为是根据市政府的《会议纪要》而做出，法院可以简单驳斥：行政行为应依法做出，而不应依《会议纪要》做出。胜负立判。更何况，《会议纪要》中关于制止城区交通局依自身法定职权查处违法行为的内容根本与职权法定原则相对抗，当然无效。间接否定比直接否定——更有力！使《会议纪要》连得到合法性审查的机会都没有，就“胎死腹中”了。对于《会议纪要》而言，不是内容合法与否的问题，而是其形式根本就不具有对外行使权力的效力，充其量是一种内部的行政行为。
　　回避难题并没有真正解决难题。必须明确：上级对下级的行政命令，仅具有内部效力，而不具有外部效力。该命令不仅不能约束外部相对人，也不能成为作用于外部相对人的外部行政行为的直接的行为依据。

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] 页 共[7]页