关于治理“小金库”问题的研究
傅光明
【全文】
一、对“小金库”问题的基本认识与分析
国务院办公厅1995年批转的《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》中曾对“小金库”的范畴作了诠释。但随着时间的推移，十几年来又出现了一些新情况、新问题，我们结合本地区实际和联系监管部门情况，对“小金库”问题进行了认真研究和分析。
(一)关于“小金库”含义的界定
财政部、审计署和中国人民银行1995年3月29日联合发布的《关于清理“小金库”的意见》指出：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。经过10多年的经济发展，国家的财经法规，尤其是会计制度得到了很大完善，新的经济事项不断涌现，这个定义已不适应目前形势的要求，其原因有三：
一是主体不明确，从历史渊源看，“小金库”是相对“国家金库”而言，是逃避财政监督和会计监督的资金，因此，必须首先明确“小金库”的主体，即什么样的主体私存私设的资金才能定性为“小金库”，从现状看，随着经济成分的增多，法律体系的完善，“小金库”作为一个专用名词，应当特指特定的单位，而不应作为法律术语泛指一切单位。例如，民营企业、合伙企业是不是“小金库”的主体，它们私存私设的资金不属于“小金库”的性质。“小金库”主体不明确是造成小金库处理难的一个重要原因。我们认为，“小金库”的主体是行政事业单位，国有企业或国有控股公司。同时，“小金库”的设置实质是经过单位负责人认可的。因此，“小金库”的主体具有特殊性。
二是定义不明确。“凡违反国家财经法规及其他规定”中“其他规定”是什么规定，不够明确。
三是定义有重复。“凡违反财经法规”与“未列入本单位财务会计部门账内”有重复之处，根据《
会计法》规定，单位一切收支必须真实、及时记录本单位的账簿，否则，就违反《
会计法》。侵占、截留国家和单位收入只是明确了“小金库”来源的一个方面，既截留收入，“小金库”来源的另一个方面，是虚列支出，这种现象在现实中种类很多，是“小金库”来源的重要途径。
我们认为，“小金库”的定义应修订为：行政事业单位，国有企业或国有控股公司经单位负责人认可的，未列入本单位会计账簿核算和管理的，私存私放的资金，可按“小金库”来定性处理、处罚。
(二)关于“小金库”的现状
一是“小金库”仍在一定程度上存在，某些行业和单位比较严重。审计署资料披露，从１９９８年到２００６年上半年，共８年半，全国审计机关共 查出“小金库”（含挤占挪用）金额１４０６亿元，其中分不同类型的单位，机关事业单位７３０亿元，企业３９６亿元，金融机构２５５亿元，固定资产投资项目单位 １７亿元，专项资金使用单位８亿元。分不同的年度，１９９８年１１１亿元，１９９９年６５亿元，２０００年１33亿元，２００１年８３亿元，２００２年１３４亿元，２００３年２４４亿元，２ ００４年１９４亿元，２００５年３１２亿元，２００６年上半年１３０亿元。在审计机关的审计范围内所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达８２７亿元。
