三、消解上述或然性问题的若干对策
解决上述地方立法中的或然性问题，不能单纯采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，从根本上而言，应该首先完善地方人大制度，特别是要完善人大代表的选举和人大常委会组成等方面的制度。如在人大代表的选举方面，要完善选举机制，使代表们不仅是各行各业的先进人物，更重要的是具有参政议政能力、具有政治责任感，能真正地代表选民的利益，而不是将 “人大代表”仅仅作为一个荣誉称号；在人大常委会机构组成方面，要彻底改变“二线机关”、“养老院”、“政治生命的终点”的状况，要使人大常委组成人员，特别是领导成员年轻化、知识化、专业化。另外，由于拥有地方立法权的人民代表大会都是间接选举产生的，因此，应该逐步扩大直接选举的范围，使代表真正成为广大选民的代言人。当然，此等问题都是一些老生常谈的问题，其解决并非一日之功。因此，在完善地方人大制度的过程中，可同时从下列几个方面着手：
1．加强立法人员的素质，完善立法机制。创制高质量的地方法规，必须具有高素质的立法人员。因此，要开展多种形式，利用多种途径，培养和提高立法人员的素质。立法工作者在政治上，要围绕中心、服务大局、立场坚定、居安思危；在业务上，要做到理论功底扎实、业务能力精湛、知识积累丰厚，国情意识牢固；在作风上，要求真务实、开拓创新、团结协作、清正廉洁。[12]当然，有了高素质的立法人员，并不意味一定能生产出高质量的地方法规，它还必须具有完备的立法机制。地方立法机关应制定统一、民主、科学、合理、操作性强的程序规则。使立法有章可循，避免主观性和随意性，保障立法质量。
2．构建多元化的法案起草机制，确保法案质量。即建立以自行起草为主、专门起草小组起草和委托起草及发布起草事项，公开征求意见为辅的法案起草体系。具体而言，法案的起草工作应当主要由地方立法机关承担；对于涉及面广、难度大的法案可由立法工作者、相关部门、专家学者等组成的专门起草小组承担，当然，这个小组是临时的，并且在地方立法机关指导下开展工作。对于专业性、技术性强法案可委托相关行政或行业部门或专家学者及其他社会组织承担，但必须有充分的论证和说明，防止“立法寻租”。另外，也可以将拟起草的事项，向社会公开，征求草案意见。总之，既要防止行政或行业部门法案垄断，也不能过多地依靠专家学者或其他组织，地方立法机关应该在法案起草工作中发挥主导作用。
3．制定统一的立法听证程序规则，健全立法听证制度。立法听证作为一种民主立法形式在地方立法中被广泛运用，而立法听证并没有明确的法律依据，如《
立法法》只是简单地提及立法听证，作为全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方面意见的一种形式，并没有为地方人大制定立法听证提供明确的依据。实际上，大多数的地方立法条例也没有对立法听证作出具体的规定。因此，有必要制定专门的立法听证规范，明确立法听证的宗旨、种类和范围、听证规则、听证参与人的遴选原则、听证公告制度、立法听证相关人的权利和义务、听证效力等内容。特别是要规定统一的程序规则，防止听证过程中的主观性和任意性。
