从行政机关对民事纠纷处理的不同情形看，乡镇司法所对民事纠纷的处理，类似于人民调解的纠纷解决方式，只是处理的机构性质有所不同。而一些职能部门附带的纠纷解决则多与其职权行使有着直接的关系，但基本上是居间进行调解，是否能够就纠纷达成协议，仍取决于当事人双方的合意。笔者认为，行政机关如果依据其职权对民事纠纷作出裁决，应当遵循法定的程序。但如果行政机关是应当事人的申请居间进行调解或依据其职能附带进行调解，达成协议后，该调解协议应比照人民调解协议同样被赋予合同的效力。从本质上来看，契约性是调解的本质属性。调解的契约性贯穿于调解的整个过程，包括调解程序的启动、调解员的选任、调解规则的适用、调解协议的达成以及调解的终止等，这些事项当事人都可以通过合意达成契约。调解如果取得成功，则当事人之间所达成的调解协议本质上就是一份合同，具有明显的契约性。尽管第三人介入调解过程，并事实上影响调解的进行，但调解协议的达成仍是建立在当事人合意的基础上，本质上仍属于当事人之间的契约。[3](P312) 因此，虽然
最高人民法院的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》仅针对人民调解的问题，将人民调解协议的性质确定为民事合同，但实质上从调解的本质来看，所有的调解协议，甚至未经第三方调解双方达成的关于民事权利义务纠纷的协议都应当视为是一种以纠纷解决为目的的合同。也就是说“， 最高人民法院针对人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容的调解协议所明确的性质及处理方式、程序等，并不等于否定其他主体调解达成的有民事权利义务内容的调解协议可被认定为民事合同，从而按照
合同法的原则、方法及程序处理。”（参见杨洪逵案件点评：《当事人在派出所主持调解下达成人身损害赔偿协议具有合同效力》，载《人民法院报》2003 年8 月23 日理论版。该案中，双方当事人在派出所的主持下就人身损害赔偿问题达成了调解协议，但其后被告以调解协议是在遭到原告方威胁及派出所办案人员误导、施加压力下所为为由拒绝给付。法院经审理后认为，经当地派出所调解达成的协议是原、被告双方的真实意思表示，因而虽然不属于人民调解的范畴，但也可认定为具有合同性质。最高人民法院法研所的杨洪逵在对案件的点评中认可了这一做法。）在当事人没有按照协议内容履行而起诉到法院时，法院可以根据
合同法的原则进行审查：如果协议不违反法律、法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也没有重大误解或显失公平，法院可以在判决中直接支持调解协议的具体内容，从而通过诉讼程序赋予调解协议实质上的法律约束力，相反则可以对其做出撤销或宣告无效的判决。
从《
医疗事故处理条例》及《
道路交通安全法》等法律或法规对行政调解的前置要求的修改可以看出，当事人的选择权得到更充分的保障，司法的作用也进一步得以张扬，但这却并不一定是法治发展的进步。首先，纠纷的解决受成本支出的约束。行政机关根据其职能附带进行的调解无论是基于专业判断或是出于效率的考量都可能优于诉讼；其次，诚实信用原则同样适用于纠纷解决方式 的选择。如果当事人在与对方达成解决纠纷的协议后还可以随意地选择毁约，那么，国民与社会的信用也就无所依托。再次，当司法的功能被过度放大后，最终受损的可能是司法权威本身。这一点从民众对“告状难”、“执行难”等的抱怨中便可略见一斑。
当然，对行政ADR 可以进行必要的整合，与行使行政职权无关的纠纷解决，如乡镇司法所的纠纷解决可以考虑并入人民调解中，因其在纠纷解决的性质及方式上并无不同。而与行使行政职权相关的附带纠纷解决应当继续保留，发挥其专业优势，当行政机关居间调解当事人双方达成解决纠纷的协议后，应具有合同的效力。同时，应当在《
民事诉讼法》中增设条款，鼓励当事人选择行政调解，并明确赋予行政调解协议合同的效力。
