二、我国非诉讼纠纷解决机制的完善
从纠纷解决的历史发展来看，如果将纠纷主要交由民间自行解决，实行民间自治，就有可能影响国家对社会的调控能力，而如果将纠纷均交由法院解决，如前所述，司法显然也无力承受。因此，在保障当事人程序选择权及合理配置资源的基础上，应当整合诉讼与非诉讼纠纷解决机制，构筑一个有效的社会纠纷解决系统。同时，非诉讼纠纷解决机制必须得到国家正式制度的有效支持，以确保其正当性。笔者认为，我国非诉讼纠纷解决应以民间调解为基础、以行政调解为补充、以仲裁和法院附设调解为ADR 与诉讼的连接点而构建一个多层次的机制，并通过
民事诉讼法的制度保障来促进其良性运行。
(一) 扩大民间调解的受案范围，培育新型调解组织
民间调解以人民调解为形式，长期以来，人民调解主要用于解决公民之间发生的民间纠纷，在调解组织上一般只设于城镇的居委会和农村的村委会。但2002 年9 月26 日司法部发布的《
人民调解工作若干规定》将人民调解定位于解决公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务的民间纠纷，同时规定人民调解委员会既可以在村民委员会、居民委员会及乡镇、街道设立，也可以在企事业单位和区域性、行业性机构中设立。这表明我国人民调解的适用范围已突破公民之间的民事纠纷，在设立人民调解组织方面也更具有灵活性。从民事纠纷的角度来说，不论是公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间，或者法人与法人之间、法人与其他组织之间及其他组织与其他组织之间的纠纷，都属于平等主体之间发生的民事纠纷，在性质上并没有不同，当事人也都拥有自主选择解决纠纷方式的权利，都可以纳入人民调解的范围。在调解组织的建构上，在中国社会结构的不断变迁中，传统的单位组织仍具有相当的凝聚力，而以利益、价值和观念共同为特征的新型共同体也在逐步形成。近年来，我国新型的民间组织发展迅速，社会组织化程度正在增强。因此，可以因势利导，在单位组织内及新型的民间组织中培育调解机构，以扩大人民调解的组织基础。以行业组织为例，由于行业组织具有熟悉行业情况、与成员联系紧密的优势，由其来调解行业成员之间以及与行业有关的纠纷就较其他民间调解组织有不容置疑的优势。国家应通过政策引导、经费支持等方式来鼓励企事业单位和区域性、行业性机构设立调解组织。
同时，应当修改《
民事诉讼法》第
16 条的规定，明确赋予人民调解协议具有民事合同的效力。现行《
民事诉讼法》在第
16 条第2 款中规定，当事人不愿调解、调解不成及调解协议达成后反悔的，可以向人民法院起诉，实际上给予了当事人可以不受人民调解协议约束的权利。笔者认为，诚实信用原则是民事行为的基本原则，当事人在签订人民调解协议时同样应受该原则的约束。尽管
最高人民法院在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中已确认了人民调解协议的民事合同性质，但只有在
民事诉讼法中予以明确，其权威性及正当性方能保障。
(二) 保留行政机关调处民事纠纷的职权，赋予行政调解协议法律效力
我国的行政机关历来担负着处理公民纠纷和各种申诉的职能，各类行政主管机关根据有关法 律法规的规定，一般都有通过行政调解或行政裁决的方式处理该领域公民的申诉和其他纠纷的职责。[8](P540) 例如，公安机关根据《
治安管理处罚条例》就违反该条例而应承担的民事赔偿所进行的调处，公安机关交通管理部门根据《
道路交通安全法》对交通事故损害赔偿所进行的调解，以及各行政主管机关对其管理权限内的纠纷处理程序，等等。此外，我国行政机关还处理着部分与行政管理无关的纯民事纠纷，主要由乡镇司法所根据《
民间纠纷处理办法》基于当事人的请求所进行的居间调解和裁决。行政机关对民事纠纷的解决，依据原有的法律或法规，有的为司法解决的前置程序，如对交通事故的调解；有的属于任意性的规定，当事人可以选择由行政机关调处或向法院起诉，如乡镇司法所对民事纠纷的调处。而依据现有的法律或法规，一般都赋予当事人选择权，由当事人选择申请行政机关调解或直接向法院起诉，但所有行政调解的共同点就是都没有法律效力，并不约束当事人。例如《
道路交通安全法》第
74 条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”
