遏制腐败：法治思路与具体行动
王锡锌;田飞龙
【关键词】反腐败；权力；法治；行动
【全文】
权力与腐败之间的天然而复杂的联系已经被人类的政治实践所无数次证明，因此人类对于公平与正义的追索天然的就与反腐败的斗争相联系。“制度反腐”早已成为我们反腐斗争中的理性共识，然而随着市场经济的进一步发展和法网的日益致密，腐败却渐成燎原之势，不可不深思。今年两会期间，“反腐”同样成为各界热议的主题，从国家到地方一连串的反腐举措彰显我国政府和民众反腐的巨大决心和力度，但是也存在一定的问题。
从体制上讲，反腐首先是一个权力监督的问题。1982年
宪法将“最高监督权”配置给全国人大及其常委会，20几年来，人大监督在人们心目中的“橡皮图章”形象逐渐得到改观。监督成为人大生命意识觉醒的标志。今年3月11日，吴邦国委员长在向十届全国人大五次会议所作的长达1.5万字的工作报告中，89次提到“监督”二字，显示了人大监督已受到权力机关的高度重视并走向实质化。与此相联系的是《监督法》“磨剑”二十年，与2006年正式出台，该部法律第一次系统的规定了各级人大常委会的监督内容和监督程序，为各级人大开展监督工作提供了规范和指南。同时，全国人大常委会一年来还积极听取和审议其他部门的工作报告，开展执法大检查和专题监督，取得了很大成绩。但是我们必须看到中央监督的力量和效率必然是选择性和有限的，因此人大监督要想对于腐败问题起到系统性的遏制效应，需要更多的依赖地方人大——而在地方，人大对于政府的财政预算、决策权力的监督非常薄弱，常常出现监督者被“反监督”的现象，由此造成地方腐败日益严重。
专职反腐机构的建立也被认为是遏制腐败的重要举措。为此，3月12日参加湖南代表团全团会的全国人大代表、中纪委副书记夏赞忠向记者透露，国家预防腐败局已通过了中编办审批，但具体挂牌和运作时间尚未确定。建立国家专职反腐机构被认为是履行《联合国反腐败》公约以及借鉴国际通行做法（如香港的廉政公署）的需要。目前的想法是先在中央一级建立反腐机构，以后再建立地方反腐机构，该局将放在监察部，但主管机关还未确定。政协委员张承芬则对该局产生两点期待：一是机构独立性必须得到保障；二是期待该局成为下一轮政治体制改革的排头兵，从根本上遏制腐败。但是这样的期待也许会落空，因为拟议中的该局不仅需要放在监察部（因此级别肯定低于部），而且还要确定主管机关（比如中纪委），其独立性很难得到保障。而且我国已经存在若干担负反腐职能的机构，比如检察系统的反贪局、党委系统的纪委、行政系统的监察部，如何处理“多头共管”的关系，确定各部门的法律地位、权力范围及介入顺序，同样需要更加详细的论证。香港直属特首的“廉政公署模式”值得借鉴。
在遏制腐败的一系列举措中，有些措施力度很大，但是没有注意合理的限度，容易造成现实中难以操作以及规避现象。比如3月12日卫生部出台《
处方管理办法》，明确规定每张处方不得超过5种药。这一规定用意在于限制医师的处方权，抑制职业腐败。该办法还对于处方的具体格式进行了细致的规定。现实中确实存在职业医师滥用处方权“以药养医”的现象，这是造成广大老百姓“看病难”的重要原因。卫生部规定的出发点是好的，但是却超过了必要的限度。一方面，处方权是一种职业性权力，是医师的保留性权力（或曰特权），而不是政治性权力，应该更多的依靠医师自治组织去规范，遇有滥用应依靠自治组织去惩戒，更加严重的诉诸法院，卫生部的干涉似乎有“越权”之嫌；另一方面，严格执行5种药的限制可能会造成不合理，甚至影响正常的医疗进程，比如遇有疑难病症所需药物超过5种怎么办？病患或其家属申请多开怎么办？此外，医师还可以通过多次行使处方权的方式进行规避。另一个例子是吉林延边州日前研究制定了《严禁党员干部和国家公职人员借过生日，职务升迁，乔迁新居，子女升学、参军之机收钱敛财的规定》，要求今后党员干部和国家公职人员过生日，子女升学、参军，乔迁新居等，只能请家人到场。这一规定同样出于反腐的善良动机，但是却存在过分压缩官员私人生活权利的可能，而且该规定所列举的情况明显的不周延，比如没有规定官员生病住院只能由家人来探访。官员可以找到太多其他的机会和“想见”的人见面了。对官员腐败的抑制，不应该在这样的细枝末节上“做秀”，而应侧重对于官员财产的监控——比如建立官员个人财产申报制度（尤其是境外财产申报制度），同时对于公款消费建立控制程序。在这方面，两会期间有代表建议官员公务消费公开化和高档消费实名制，这是一个非常好的建议。以往的利用公款大吃大喝，根源在于现行公务消费体制不规范、不透明、缺乏刚性和程序控制。代表的建议将有利于建立对于官员公务消费的程序控制，也有利于对官员的审计问责。地方政府在设计反腐败具体措施时，可以遵循这样的思路。
