城市规划中公共利益的内涵界定——由一个城市规划案引出
徐键
【摘要】城市规划作为调整和分配城市空间利益的公共规则，必须符合公共利益。但是小谷围艺术村案却引出了如何判断城市规划是否符合公共利益的疑问。由于现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括积极的形成功能，即行政并非仅是单纯的执行法律，更应包含政策拟定与决定的成分。这使得传统的公共利益界定模式无法获得自身的必要性与确当性基础而备受质疑。为回应上述质疑，有必要在公共利益界定中引入民主因素——公众参与。
【关键词】城市规划；公共利益；公众参与
【全文】
小谷围岛坐落于珠江北岸的P区新造镇，距Y市中心仅17公里。1994年，数十位艺术家在P区及新造镇政府的大力支持下，与其他业主先后建造了160多栋风格迥异具有较高品味的别墅，形成小有名气的艺术村。自1994年以来，艺术村的建设分别获得了P市（现P区）建委核发的《建设用地许可证》，P市国土局核发的《建设用地批准书》。2002年G省人民政府给艺术村的业主核发了《房地产权证》，拥有国家认定的70年的土地使用权和房屋所有权。
2002年1月9日，Y市规划局公布了《Y大学城发展规划》。按照规划，Y大学城将建在P区小谷围岛及其南岸地区，规划范围约43.3平方公里。在整体规划中，艺术村所在地被划定为Y大学城的文化共享区。2003年4月18日，Y市国土资源和房屋管理局突然下发了收回b区谷围山庄和c区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日，Y市国土资源和房屋管理局再次发布“*房拆字【2003】4号Y市房屋拆迁公告”，该公告宣布：“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。”
2003年10月21日，约60位业主共同委托律师向Y市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围艺术村三个小区的拆迁行为，并撤销上述《拆迁公告》。
2004年3月16日，申请行政复议的部分业主收到了Y市人民政府的行政复议决定书，维持了Y市土地开发中心的拆迁决定。之后业主正式向Y市中级人民法院和G省高级人民法院提起行政诉讼，两院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余栋别墅被强制拆除。
小谷围艺术村案是典型的因实施城市规划，使得不符合规划的土地利用被排除而引起的纠纷。城市规划作为调整城市空间的公共规则，客观上起着分配城市空间利益的作用，因此，城市规划必须符合公共利益。该案中，尽管引起纠纷的直接原因是土地征收，但是该征收乃基于在先的城市规划而作出。故，其实质争议指向的却是Y大学城规划是否符合公共利益问题。
