第三,美国通过政治、经济和文化输出等手段,以压促变,非洲国家在被动中继受美国宪政模式。这在非洲民主化运动中尤为明显。
冷战结束后,美国独霸世界的意识膨胀,提出要用西方,特别是美国政治价值观念来改变世界并将之成为美国国家安全最基础的工作之一。据此,美国在非洲的政策目标是,在继续促进非洲国家实行自由市场经济政策的同时,大力推动其政治民主化变革的进程,华盛顿认为,冷战的终结即标志着社会主义意识形态和一党专制政体的失败与消亡,非洲国家自然不能例外。1991 年,负责非洲事务的助理国务卿科恩在阐述未来十年美国对非政策的五大目标时即把民主政治置于首要位置。科恩认为,美国外交政策已进入了一个新的时代,目前是美国在全球推进和平、繁荣、民主和人权的最佳时机,非洲国家应全面参与美国实现其历史性机遇的进程。布什政府还明确表示,新型的美非关系必须建立在对美国价值观的认同基础上。美国“将协助创立促使民主在非洲大陆蓬勃发展的条件,诸如和平、持续性发展、公开选举、尊重人权、宽容的社会环境、有效的行政管理”等等。[7]( P221 -223) 为实现上述政策目标,华盛顿采取了一系列积极主动的行动。首先,美国军政要员及议员、学者等频繁出访非洲,在非洲国家鼓吹自由、民主、人权,并帮助其制订选举法,起草新
宪法,组织“全国会议”,监督选举等。美国驻非洲国家的使节亦十分活跃地介入驻在国的民主化进程;其二是邀请在多党民主浪潮中走上政治前台的新一代非洲国家领导人及积极主张政治变革的反对派头面人物访美,以树立非洲民主样板或旗手。1991 年11 月,布什总统对来访的贝宁民选总统索格洛大加赞许,称其是为非洲经济自由化和政治民主化做出突出贡献的杰出人物;其三,亦是最重要的一点,运用“经济杠杆”施压促变。一方面,华盛顿挥舞经济制裁大棒惩处那些抗拒进行政治变革的非洲国家,另一方面,在免除那些“民主记录”较好的国家的债务的同时又增加对其援助。为了进一步推动非洲国家的政治民主化进程,华盛顿还在1991 年专门设立了3000 万美元的“非洲民主基金”并拨专款500 万美元用于非洲国家的民主选举。克林顿入主白宫后,美国对非政策基本上承袭了布什政府的政策,其核心仍然是支持和推动非洲国家的政治体制继续朝着多党民主化方向发展,特别支持非洲国家“从选票箱里选出权利”,华盛顿奉行的以经济施压促政治演变的政策亦未松动,1993 年,负责非洲的助理国务卿多次强调美国仍然坚持只向实行政治变革的非洲国家提供援助。
(二) 非洲为何难以实现宪政
第一,部族主义是最严重的分裂因素,国家不稳定,滥用紧急状态,实现宪政的政治条件尚不具备。
部族主义因素对非洲国家宪政发展的影响始终是存在的。从独立以来非洲国家宪政发展的实际情况来看,部族主义已程度不同地渗透到各国的政府、政党、军队、群众团体等诸多部门并广泛地作用于国家政治、经济、文化和社会生活的各个领域,成为一种对绝大多数非洲国家宪政发展构成重大影响的基本因素。许多非洲国家领导人将部族主义视为侵蚀国家机体的恶性肿瘤。部族问题或部族主义因素对独立后非洲国家宪政发展的影响,反映在宪政体制模式的选择或取向上集中体现在以下两个方面:其一,部族主义因素是导致非洲绝大多数国家在独立后不久即由以多党制为主要特征的议会民主政体改行以一党制为主要特征的中央集权统治的重要原因之一;其二,部族主义因素成为20 世纪90年代某些非洲国家领导人抵制政治多元化即实行多党制的主要依据之一,并且事实上,部族主义因素确实迟滞了非洲国家的政治民主化进程,并对多党民主政体本身构成了威胁。尼日利亚、乌干达、扎伊尔、卢旺达、布隆迪等许多非洲国家都曾经历过由部族、种族或社区暴力所造成的分裂之痛苦。国内紧急状态侵蚀着司法控制,或通过创造由政府来行使特别权力的条件使之彻底瘫痪。的确,许多非洲国家在滥用紧急状态中都会把宪政限制到某种程度。
第二,对许多非洲国家而言,经济权利优先于政治权利和人权,实现宪政的经济条件尚未成熟。
20 世纪60 年代初独立的非洲国家曾普遍实行以宗主国政治体制为蓝本的民主政治。然而,这种民主体制并未能在新生的非洲国家落地生根、开花结果。不久以后,这种外来的民主政体不是中途夭折、相继被以一党制或军政权为特征的集权政体所取代,便是名存实亡。其后,在70 年代中期以后独立的非洲国家则几乎再未显现出实行民主政治的迹象。导致非洲国家民主政治实验失败的直接原因是多方面的,但基本原因只能从社会经济基础方面去寻找。王沪宁先生将政治与经济之间的关系比做“社会的一对孪生兄弟”无疑是贴切的。[8](P233) 据此,用独立之时非洲国家现实的社会经济基础来说明其在独立初期民主政治实验失败的原因是颇具说服力的。由于贫困,对非洲人民来说,推动经济和社会发展所急需的不是公民和政治自由,而是经济方面的权利。非洲尚未具备有助于有效保护人权的经济和社会条件。贫穷和迫切需要经济与社会发展是在南撒哈拉非洲推行人权政策会遇到的结构性障碍。无论是讲英语的非洲国家还是讲法语的非洲国家,有力、有效保护人权的主要障碍来自于美国或西欧都未曾遇到过的社会、政治和经济因素。大多数非洲国家在从殖民状态挣脱出来的过程中未曾受到过人权观念的激发,它们用以装点独立前夜的自由
宪法对它们自己来说只是一种人为的工具。[4](P445 - 446)