法院撤销行政决定，也不意味着当事人的请求能够全部得到满足。多个案例表明，基于违法的程序剥夺一个人的职位，法院并不一定恢复他的职位，甚至不一定判决赔偿。在前述埃文斯案件中，法院宣告勒令见习警察辞职的决定违反自然正义，因而无效，但是没有因此责令恢复他的职位。上议院担心判决恢复职位会侵犯警察局长的权力，虽然法官暗示警察局长最好恢复当事人的职位。
一名治安法官的书记员因为行为不端，被治安法院委员会开除并剥夺领取年金的权利，后来又被判入狱。出狱后，书记员以剥夺年金的决定没有听证为由，请求法院宣告其违法。法院确认委员会违反自然正义，但没有判发年金。法院主要考虑到，委员会曾经表示可以给他重新听证，但他自己拒绝了；在诉讼过程中，部长又接受了他的申诉，并表示将重新处理。 还有对学生纪律处分的案件中，法院对救济措施的选择也很谨慎。在Glynn案件中，法院宣告校方对学生处分决定违反自然正义，但没有颁发阻止令。法院考虑到，对学生的处分是适当的；并且，校方在事后的申诉程序提供了听证机会（只是由于当事人外出而未能出席）。 在另一个案件中，法院确认校方责令考试不及格的学生退学之前应当给他们听证的机会，但没有给他们救济。原因则是，这些学生事过几个月后才起诉，懈怠了诉权。
对行政规章制定程序违法，法院提供救济也比较谨慎。在一个案件中，部长在制定住房福利规章时没有履行法定的咨询义务，但法院担心撤销该规章将引起混乱，结果没有撤销该规章。韦伯斯特法官指出，除非有特殊情况，法院撤销行政规章比较少见。
五 对中国的启示
本文对英国行政法上的听证制度做了一个概括性的介绍。其中涉及的一些具体规则，留给读者在研究相关问题时进行鉴别和比较。下面对本文做一个简单的总结，并提示它对中国行政法可能的启示。
（一）听证制度的正当性及其获取方式
英国听证制度最初来源于普通法的创造。它没有确定无疑的开端，其发展也不是一帆风顺。由于法律发展的路径依赖，听证程序长期在司法性和行政性行为、特权和权利的区分上纠缠和徘徊；直到20世纪60年代以后，才一路高歌猛进。从根本上讲，听证程序的广泛适用源于现代行政职能大量出现所带来的控制行政权力的需要。听证程序的正当性也有赖于对这种需要的社会共识的形成。通过法官对时代需求的感受，以及他们的勇气和创造性工作，听证程序在普通法上获得了“阐释性的发展”。在此过程中，法官们动用了多种方式来论证听证程序的正当性：从最初的自然法观念，各种经典文献的支持，到今天对议会立法和人权公约的解释，以及法律价值上的考量。听证制度终于逐渐褪下“自然正义”的面纱，露出“程序公正”的本来面目。
与英国相比，中国的行政程序理念和制度发展较晚。我们有条件借鉴包括英国在内的多个国家的经验，从而避免理论上的曲折。可以庆幸的是，我们不必在司法性行为和行政性行为、特权和权利的区分上浪费精力。今天阻碍中国推进听证制度的，可能是一些更加现实的理由，包括“行政管理的不便”，甚至“社会稳定”这样吓人的借口。与英国曾经出现的荒唐局面相似，我们的制度中存在明显不和谐的地方。例如，罚款1000元要听证，而拘留15天、劳动教养2年却无须听证；没收财物可能要听证，而征收土地、拆除房屋却无须听证。这些问题带来的负面影响，正是中国完善行政程序的推动力。中国的《行政程序法》立法已经提上议事日程，这部法律被寄予了全面解决程序问题的重望。然而，就全国范围的行政官员和公众来说，我们在行政程序的理念上还没有达成普遍的共识。宣传行政程序的意义，仍然是学界面临的一个任务。英国学者一度广泛搜寻各种论据，帮助塑造自然正义原则，值得中国学者借鉴。
（二）程序制度的功能，及其与实体法的关系
英国向来以注重程序保障为特色，与这种特色相伴的恰恰是法院抑制对实体问题的审查。我们不应忘记，为中国学者所熟悉的“温斯伯里不合理性原则”对行政机构来说实在是一个非常低的门槛，比例原则直到最近几年才逐步引入。 在很多情况下，程序的争议往往是当事人可以诉求的最后希望，对程序的审查往往是法院最后的武器。在诸如公路建设、房屋拆迁这样的政策性问题上、在诸如学生学业评估这样的专业性问题上，它发挥着公正的平衡器的作用。一方面，它给公共机构保留足够的裁量余地和自治空间，避免法官以自己武断的意见代替行政机构的决定，也避免卷入一些重大政策性、高度专业性问题的纷争。另一方面，它使得法院在实体审查力所不及的地方仍然保持对行政机构的监督，帮助法院拓展审查范围，维持公众对良好行政的信心。
相对而言，中国是一个强调实体正义的国度，公众普遍对实体正义有强烈要求，法院对行政机构的法律适用和事实认定也广泛干预。令人略感不安的是，法院有时对行政机关认定的事实问题过于琐细地审查，以致几审法院在证据问题上翻来覆去，却始终没有一个令人信服的说法；法院有时还对实体问题过于深入地干预，以致在一个难分伯仲的问题上表态。这些都可能危及司法审查自身的正当性。在这方面，英国程序制度的功能值得我们记取。若干成功案例（例如学位证书案件）也证明，程序的审查是合适的审查手段，有助于在公共权力和个人权利之间达成恰当的平衡。有学者提出“程序和实体并重”的思路，这可能代表了中国行政法发展的一个方向。但涉及到具体问题，法院能否成功地把握尺度还取决于对程序功能的洞察。
（三）判例法和制定法的关系
今天英国的行政程序制度渊源于普通法和制定法。在许多时候，这两者是互相补充、互相促进的：在议会制定法没有明确规定的地方，行政机构仍须遵循普通法上的原则，即通常所说的自然正义原则；当普通法还在踟蹰不前的时候，制定法可能已经提供了更加完善的程序保障。我们还看到，法院在众多的判决中小心翼翼地比较和甄别案件的特殊情况，在行政效率和公民权利之间寻求恰当的平衡。这种努力反映了行政法面临的问题的复杂性，同时也展现了判例法在解决复杂问题上的灵活性。
作为传统上的成文法国家，中国推进程序制度建设无疑主要依靠立法：《行政处罚法》是过去的证明，《行政程序法》则是未来的希望。但是，中国行政程序建构也不能忽视个案判决所可能起的作用，以及这种方式在制度演变中的优点。中国行政程序建设将是一个比较长期的过程，需要持续乃至持久的努力。没有对个案的探究和案例的累积，我们很难想象能够制定一部合身的行政程序法典。即使法典已经出台，面对现实中的复杂情况，法官在遇到具体法律适用时，恐怕仍然需要做一番甄别和权衡的工作，仍然需要判例的指导。
（四）听证制度的有效条件及具体规则的建构
正如自然正义或者程序公正的概念所表达的，听证制度的核心精神在于公正。它的要义在于，行政机构在做出一个对他人不利的决定时，应当事先让当事人知道他的真实处境，知道行政机构的实际考虑，并有机会进行的争辩。这是理性行政的要求。作为程序保障的一部分，听证制度是否能够发挥实效取决于众多的条件。例如，行政官员的中立和诚意，司法审查的潜在压力，公众对程序正义的关注。同时，听证制度本身也应当包含一些更具体的程序规则，例如事先告知、听证材料的公开、质证、行政决定的理由说明等。没有这些先决条件的具备和具体规则的支持，听证可能徒具形式。中国的屡次价格听证会变成“涨价会”，就是不详的信号。公众发出听证“不但无用，简直骗人”的感慨，则暗示我国刚刚建立的听证制度正在沦丧其吸引力乃至合法性。它告诫，完善听证制度配套的具体法律规则是行政程序建设的当务之急。
【注释】
本文是王万华教授主持的课题“外国行政程序法研究”的一部分。在写作过程中，余凌云教授提供了一些相关论文，并对本文初稿提出了修改意见，特此致谢。
DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999); W. Wade & C. Forsyth, Administrative Law (8th, Oxford UniversityPress, 2000); P. Craig, Administrative Law (5th, Sweet & Maxwell, 2003).
