而且，由于在突发事件中警察的应急措施往往具有超乎寻常的强制力，具有“决定——执行”一气呵成的合成性行政行为的特征，常规的、以事后救济为特征的行政救济手段“鞭长莫及”。法依据似乎便成为相对人能够抓住的“最后一根稻草”。这使得法依据问题变得更加敏感与重要，更加引人注目。为此，人们也不懈努力，竭尽全力地将警察权的发动与运行纳入法治的轨道。
但实践却与人们的努力开了一个不大不小的玩笑。SARS的爆发，是在2003年年初，直到2003年5月9日，国务院总理温家宝才签署国务院第３７６号令，公布施行《
突发公共卫生事件应急条例》（以下简称
《条例》）。从中，我们不难推测出，在
《条例》出台之前，行政机关的诸多措施事实上处于无明确法律依据状态。比如，为有效防止SARS、禽流感传播，需要警察提供职务协助，封锁现场和实行交通管制，而这样的警察措施在警察法上还找不到具体的依据。[3] 但这却为公众所认可与忍受，没有出现公众与政府的激烈对抗，更没有发生对政府的信任危机、法治危机。我们可以预计，未来的突发事件应对中或许仍然会不可避免地出现类似的“法治真空”状态。这种现象如何解释呢？
我们大体可以说，对突发事件的不可预测性上升，立法预测能力下降，为有效应对危机，对法治主义的要求也应当相应放缓。
不可预测性 法治主义要求
放缓
总体上，我们可以这么认识，显然，在突发事件的处置中，人权保障的重要性相对适度上升，并延伸出公安机关可以采取诸多强制措施的权力，为“法治真空”下的诸多行政强制措施提供了正当化基础。换句话说，法治主义让位于人权保障之迫切需求。其合理性仍然来自于
宪法。因为，
宪法的核心无疑是保障公民基本权利的实现，国家机构的组织、权力运行的机制，从根本上说，都是为了实现人的基本权利。甚至，在处置紧急状态时可能发生的对公民基本权利的克减，实际上也是基于从根本上保障人权的需要。这种思辩是符合辩证法的逻辑。进而相对地，也能使全体公民产生协助平息骚乱的义务，警察措施权也能够从此中延伸出来（it arises from the duty of all citizens to aid in the suppression of a riot）。[4]
从这个角度，我们也可以重新认识和评价，在理论上对全面法律保留原则的批判，这显然有着实证主义的基础，因而是适宜的、妥当的。[5] 而且，对法律依据的要求放缓，也不应该是在授益性行政与侵害性行政之间的斡旋，因为突发事件的处置中，公安机关实施的既可能是授益性行政也可能是侵害性行政，其间都可能存在对法规范要求的放缓问题。这种放缓的决定因素应该是恢复正常社会秩序的要求，自然，深层次应该是对人权更加深切的、妥善的保障的需要。
当然，人们也有理由担忧，失去法治主义束缚的行政权会不会对公民权利造成过分的、不必要的损害？“失去了伊甸园”，我们怎么再回归“乐园”、找回自我？在我看来，“礼失而求之野”，政府（包括公安机关在内的各政府部门）在长期法治主义熏陶下形成的自我约束惯性还会推动着、左右着政府的决策，尤其是行政机关组织建构中形成的权力运行机制，以及内部执法监督和考评等约束机制，也会发挥不可忽视的规范作用；其他像政治、经济、舆论、议会、公众等对政府的制约并不会因突发事件而完全瘫痪，仍然还发挥着一定的影响效应；人权保障，尤其是比例原则会适时地填补法治主义退却之后造成的空隙，[6] 不让规范彻底崩溃。
当然更重要的，在我看来，是在法律机制上要设计一个“缓冲器”，一个具有弹性的机制。由于突发事件对公众和社会秩序造成的危害程度实际上呈现出一个幅度，从一般事态到紧急状态，相应的警察强制措施的具体形态，及其对公民基本权利的干预力度、强度，也可能有差别，其正当性的支撑基础或许就需要有多样化的解释，需要多元化的理论模型。在我看来，可以考虑两个理论：一是紧急避险理论，适用于低端危机状况；二是紧急权理论，适用高度危机状态。
（1）紧急避险理论
对于突发事件只是表现为突发性的一般事态，警察为有效处置而采取的一些缺少法律授权的措施，甚至可能是和法律规定不符的措施，但却具有良好的效益，该措施并不见得不容于法治社会，也不应轻易地否定其合法性，其正当性更多地可以从紧急避险理论中获得。
